Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1463/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. i E. B., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na obszarze gminy Z., w części dotyczącej działki nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis art. 156 § 1 k.p.a, nakłada więc na organ administracji obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Oznacza to, że w warunkach niniejszej sprawy czyli w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji obowiązany był do wykazania na czym konkretnie polega rażące naruszenie prawa. Tymczasem organy obydwu instancji - uznając, że zachodzi nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 r. - wykazały jedynie fakt niewątpliwej niezgodności pomiędzy wynikiem postępowania w sprawie scalenia gruntów, a treścią umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 27 marca 1963 r., na mocy której A. Z. nabyła prawo własności w 1/2 części działki o ówczesnym numerze [...] o powierzchni 0,032 ha odpowiadającej obecnej działce nr [...].
Tym samym, jako przyczynę zaistniałej sytuacji, wskazano błędny zapis w ewidencji gruntów, na podstawie której, zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) organ prowadzący postępowanie scaleniowe określił stan własności lub posiadania uczestników scalenia oraz powierzchnię użytków i klas gruntów. Organy obydwu instancji nie wskazały natomiast, jaką normę prawną - przepis prawa materialnego - naruszyła w sposób rażący decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 r. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pomimo niewątpliwego zaistnienia błędów w trakcie przeprowadzania procedury scalenia gruntów nie doszło, w świetle przytoczonych przez organy okoliczności, do rażącego 2 naruszenia prawa, które skutkowałoby nieważnością wydanej decyzji, Przytoczony przez organ orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jedyny argument, iż-decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie może zmieniać posiadanych tytułów własności, nie stanowi dostatecznej podstawy do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji scaleniowej.
Potwierdza to również treść art. 16 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym decyzja o scaleniu gruntów stanowi wprawdzie tytuł do ujawnienia nowego stanu. własności w księgach wieczystych jednakże w przypadku stwierdzenia rozbieżności z rzeczywistym stanem prawnym decyzja ta nie przesądza o tytule własności. Nie ma więc ona charakteru decydującego w ewentualnych sporach dotyczących prawa własności do gruntu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 9 grudnia 2005r, wniosła A. Z., która oparta została na przepisie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968r. Nr 35 poz. 13 z późn. zm.)
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obszarze gminy Z. w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 300m2 położonej w obrębie R. a stanowiącej jedyny dojazd do zabudowanej nieruchomości będącej własnością skarżącej oznacza akceptacje dla aktu3 który nie może być uznany przez organ praworządnego Państwa, bowiem treść ww. decyzji w części oznaczonej wyżej pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Według dalszych twierdzeń wnoszącej skargę kasacyjną organy obydwu instancji prawidłowo przyjęły, iż w przypadku pozbawienia uczestnika postępowania scaleniowego własności nieruchomości położonej na terenach zabudowanych, która ponadto stanowi jedyny dojazd do zabudowanej nieruchomości skarżącej, wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U z 1968r nr 3 poz. 13 z poźn. zm.) stanowi, że stan własności lub posiadania uczestników scalania, oraz powierzchnię użytków i klas gruntów przyjmuje się do scalenia według danych ewidencji gruntów lecz jedynie w tym przypadku, jeżeli operat ewidencji gruntów jest aktualny, gdyż przed przystąpieniem do procedury scaleniowej stan ewidencji powinien być sprawdzony ze szczególnym 3 uwzględnieniem stanu władania i granic na terenach zabudowanych.
Błędnie przyjęty do scalenia stan własności spornej działki, a następnie przyjęty w decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wywołał sprzeczne z prawem skutki prawne poprzez pozbawienie skarżącej prawa własności w nieruchomości stanowiącej jedyny dostęp do drogi publicznej.
Poza tym, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, kolejne naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust 1 ustawy scaleniowej, polega na przyjęciu przez Sąd, wojewódzki, iż scalenie gruntów zgodnie z powołanym przepisem prowadzi w swej istocie do zmiany stanu prawnego nieruchomości z wszystkimi tego konsekwencjami dla zakresu prawa własności, przy zachowaniu zasady ekwiwalentności wyrażonej w art. 3 ust 1 tej ustawy, zgodnie z którą każdy uczestnik scalenia ma otrzymać w zamian za grunty posiadane przed scaleniem grunty na zasadzie równej wartości szacunkowej. Strona skarżąca podkreśliła, że z takim poglądem Sądu nie sposób się nie zgodzić przyjmując, iż dotyczy on gruntów położonych na terenach rolnych i przeznaczonych pod uprawy rolnicze. Tymczasem zakresem przedmiotowym przed Sądem objęta była działka o powierzchni 300m2 stanowiąca drogę, położona na terenach budowlanych i zainwestowanych, które obligatoryjnie wyłączone są z procedur scaleniowych.
Na tej podstawie w skardze kasacyjnej zgłoszono wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Jeśli nawet pominąć, że Sąd Wojewódzki wprost nie zastosował powołanego przepisu (wobec czego nie mógł go naruszyć), to odczytując ten zarzut w aspekcie dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny prawnej zaskarżonej decyzji, w związku z przytoczeniem art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to zarzutu tego nie można podzielić.
Według twierdzeń skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. ma polegać "na pozostawieniu w obrocie prawnym" decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 300 m2, położonej 4 w obrębie R., która stanowi jedyny dojazd do zabudowanej nieruchomości będącej własnością skarżącej, gdyż to oznacza akceptacje dla aktu, który nie może być uznany przez organ praworządnego Państwa.
Uszło jednak uwadze wnoszącej skargę kasacyjną że zaskarżony wyrok nie pozostawia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów a ogranicza się do oceny legalności zaskarżonej decyzji tj. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 r. Kwestia bowiem pozostawania w obrocie prawnym decyzji z 1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, będzie przedmiotem dalszej oceny organów, w toku ponownego rozpoznania sprawy.
Poza tym3 co istotniejsze, jak to trafnie przyjął Sąd Wojewódzki organy administracji publicznej winny mieć na uwadze to, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Z tego względu ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia zaś obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por.: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, publikowany ONSA 1993/1/23). Zaskarżona decyzja, jak również decyzja Wojewody Małopolskiego tego wymogu nie spełniają.
Również twierdzenie, zawarte w skardze kasacyjnej, iż treść decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980r. w części dotyczącej działki nr [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu jest gołosłowne. Argument ten nie został poparty wskazaniem konkretnego przepisu, który to zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną został ww. decyzją rażąco naruszony i z którym to decyzja ta pozostaje "w oczywistej sprzeczności".
Chybiony jest również drugi zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Przepis ten stanowi, że grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy oraz grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone albo tworzące enklawy i półenklawy mogą być poddane scaleniu. Zarzut ten, według skargi kasacyjnej, polega na tym, że Sąd odniósł treść powołanego przepisu do działki stanowiącej drogę, która położona była 5 na terenach budowlanych i zainwestowanych, obligatoryjnie wyłączonych z procedur scaleniowych.
Również ten zarzut nie może być uwzględniony, gdyż przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów stanowi wskazanie jakie grunty (mając na uwadze ich kształt, podział itp.) mogą być poddane scaleniu, natomiast art. 1 ust. 1 w ogóle nie różnicuje gruntów ze względu na ich charakter czy wykorzystanie, Podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd jedynie tego przepisu ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) nie może więc odnieść zamierzonego skutku, bowiem w myśl art. 183 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie jej podstawami i wnioskami.
Już na marginesie powyższych uwag należy podnieść istotną kwestię a mianowicie czy jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w części dotyczącej określonej działki. Wprawdzie Sąd Wojewódzki wprost nie wypowiedział się w tym przedmiocie, ale kwestia ta, co oczywiste, podlegać będzie ocenie w toku ponownego rozpoznania sprawy. Chodzi bowiem o wyjaśnienie jaki skutki prawne wywoła stwierdzenie części decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w odniesieniu do innych działek objętych scaleniem oraz czy możliwe jest orzekanie, w ramach scalenia, o jednej z działek.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).