Uzasadnienie
II OSK 642 / 07
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Z. z dnia [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy G. z dnia [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją Burmistrza Gminy G. z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w G. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła M. B. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Z. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy G. z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. B. decyzją z dnia [...] od decyzji Wojewody Z. z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy G. z dnia [...].
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z projektu zagospodarowania działki wynika, że ściana projektowanego obiektu została usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Ustalenia zaś decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], która stwierdza zgodność zamierzeń inwestycyjnych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, nie przewidują takiej lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Projekt zagospodarowania działki, stanowiący integralną część projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] nie jest zgodny z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] precyzującym lokalizację spornej inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. K. oraz M. C. i H. D. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 551/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd wskazał, że zarówno "...decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i załącznik graficzny tej decyzji nie określają jednoznacznie lokalizacji inwestycji". Ponadto zdaniem Sądu plan zagospodarowania działki dołączony do decyzji o pozwoleniu na budowę w zestawieniu z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalają na stwierdzenie, aby dokumenty te pozostawały ze sobą w sprzeczności. Skoro zatem ".. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu był nieprawidłowy nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie jest ona jednoznacznie niezgodna, w stopniu kwalifikowanym, z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".
W ocenie Sądu niejednoznaczne i nieprecyzyjne określenie położenia inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje podstaw do przyjęcia, że sprzeczna jest z tą decyzją, decyzja o pozwoleniu na budowę, a tym samym, że decyzja badana rażąco narusza prawo. Ponadto Sąd podkreślił, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - stan prawny na dzień wydania decyzji - dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. W rozpatrywanej sprawie na sąsiedniej działce istniał budynek i z tego powodu planowana inwestycja nie utrudniała zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto inwestor przedłożył zgodę na rozbudowę zarówno właściciela tej działki, jak i użytkownika wieczystego.
Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005r. po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wojewody Z. z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy G. z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołał się na wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2005r. zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej zwanej p.p.s.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że badana decyzja, jak i stanowiący jej integralną część załącznik graficzny nie określają jednoznacznie lokalizacji projektowanej inwestycji. Omawiany szkic nie określa w sposób nie budzący wątpliwości sposobu usytuowania inwestycji.
Ponadto załącznik graficzny nie spełnia standardów kreślenia kartograficznego i geodezyjnego. Skoro zatem nieprawidłowy jest załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu jej niezgodności z określoną decyzją o warunkach i zagospodarowania terenu. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy G. z dnia [...] nie jest sprzeczna z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r, Nr 10, poz. 46 z późn. zm.). Sporny obiekt nie mógł utrudniać zabudowy na działce sąsiedniej, bowiem na tej działce znajdował się już budynek, a inwestor przedłożył zgodę na rozbudowę zarówno właściciela tej działki jak i użytkownika wieczystego (pisma z dnia [...] z dnia [...] i z dnia [...]) czym spełniono wymogi określone w cytowanym § 12 ust. 6 rozporządzenia.
Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o "rozstrzygnięcie merytoryczne w drodze kontroli sądowej".
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wydając zaskarżoną decyzję organ trafnie wskazał na wiążącą go zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 551/05. Sąd stwierdził też, iż podziela argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i załącznik graficzny tej decyzji nie pozwalają w sposób jednoznaczny określić lokalizacji przedmiotowej lokalizacji. Ponadto Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie usytuowanie budynku wyczerpuje przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.).
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła M. B., zaskarżając je w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) naruszenia art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...];
- 2) naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) polegające na zaniechaniu przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] pod względem zgodności z prawem.
Wskazując na powyższe uchybienia, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz wnoszącej skargę – M. B. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu) według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2005r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. [...]. Jednakże nie kwestionując obowiązku organu wynikającego z art. 153 p.p.s.a, sam fakt związania organu administracji publicznej oceną prawną zawartą w uprzednio wydanym wyroku w sprawie, nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Zaniechanie przeprowadzenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Sąd kontroli legalności kwestionowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] i poprzestanie na związaniu organu oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku stanowi naruszenie art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Zdaniem autora kasacji w decyzji z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niejako automatycznie przytoczył jedynie ocenę prawną Sądu administracyjnego w kwestii dotyczącej załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Sąd administracyjny powinien był rozważyć czy w postępowaniu organu administracji publicznej i w konsekwencji przy wydaniu decyzji administracyjnej w zakresie nie obejmującym oceny załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie naruszono rażąco innych przepisów prawa.
Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożyła uczestniczka niniejszego postępowania M. C. wnosząc o jej oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, że postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono bowiem jedynie do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego poza nieważnością, tylko w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 – dalej zwanej p.u.s.a.) poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem jest chybiony.
Zawarta w art. 3 § 1 p.p.s.a. regulacja stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a kontrola działalności administracji publicznej, "sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Tak więc Sąd mógłby naruszyć wskazane w kasacji i wyżej przytoczone normy tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Natomiast to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być bez powiązania z innymi konkretnymi przepisami utożsamiana z naruszeniem art. 1 p.u.p.a.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe jego zdaniem przyjęcie, że w sprawie nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej przez skarżącą.
Przepis art. 151 p.p.s.a. określa jedno z możliwych rozstrzygnięć sprawy przez Sąd Administracyjny. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W opinii składu rozpatrującego niniejszą sprawę zarzucane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie bowiem autor skargi kasacyjnej kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, a istotę naruszenia art. 151 p.p.s.a. postrzega w fakcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze do Sądu pierwszej instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł takich uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Tym samym trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis art. 151 ustawy p.p.s.a.
Stwierdzić w końcu trzeba, iż autor kasacji zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powiązał z odpowiednim przepisem prawa materialnego bądź przepisem prawa procesowego, któremu w jego ocenie uchybiono w zaskarżonym wyroku. Nie spełnia tego warunku powołanie art. 156 k.p.a. w uzasadnieniu wniesionej kasacji. Treść tej normy zawiera liczne regulacje, a któremu z tych uregulowań i w jaki sposób uchybił Sąd pierwszej instancji, we wniesionej skardze kasacyjnej nawet nie określono, co czyni powyższy zarzut nieuzasadnionym.
Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzeniu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.