Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 643/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1657/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] uchylającą decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej UMTS na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w Ł. przy ul. K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Burmistrz Ł. odmówił ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zamierzenie inwestycyjne jest elementem obcym w strukturze przestrzennej tej części Łomianek i narusza ład przestrzenny, w szczególności uwarunkowania funkcjonalne i kompozycyjno-estetyczne. Organ zaznaczył ponadto, że nie bez znaczenia w sprawie są liczne protesty mieszkańców wobec przedmiotowej inwestycji, która w związku z tym nie jest uzasadniona potrzebami interesu publicznego. Zdaniem organu inwestor nie wykazał, jaki będzie wpływ projektowanej inwestycji na zdrowie ludzi i środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, podnosząc, że projektowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, dlatego nie stosuje się do niej zapisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.p.". Ponadto zaskarżona decyzji nie znajduje oparcia w przepisach odrębnych, o których mowa w art. 56 cytowanej ustawy, lecz jest odwoływaniem się do ogólnych i nie dookreślonych pojęć.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, iż pojęcie celu publicznego oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich, toteż zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy od tego, czy zamierzenia inwestycyjne posiada "pierwiastek publiczny". W związku z tym dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem – Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Organ podkreślił, że warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.".

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej UMTS ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej służąc zaspokojeniu potrzeby powszechnej – łączności publicznej – wymienionej w art. 6 pkt 1 u.g.n. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Ł. nie wykazał niezgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami, natomiast warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania, bowiem przepisu tego nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej, do których należy przedmiotowa inwestycja.

Odnosząc się do szkodliwości inwestycji dla okolicznych mieszkańców i środowiska naturalnego, organ odwoławczy podkreślił, iż Burmistrz Ł. nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania. Ponadto wątpliwości budzi określenie położenia inwestycji. Organ nie ustalił także zasięgu oddziaływania niniejszej inwestycji, co uniemożliwia ustalenie czy osoby, które przedłożyły w postępowaniu pisma są stronami postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie E. Ł. domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucono naruszenie:

1. – art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 5 u..p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego,
2. – art. 2 pkt 28 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) poprzez uznanie, że budowa przedmiotowej inwestycji jest łącznością publiczną w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n.,
3. – art. 56 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie wykazał podstaw wydania decyzji odmawiającej lokalizacji celu publicznego, podczas gdy wskazano w niej, iż powodem wydania takiej decyzji jest m.in. naruszenie art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", jako że lokalizacja obiektu byłaby elementem obcym w istniejącej strukturze przestrzennej tej części Ł., a tym samym nie zachowano by ładu przestrzennego w tej części gminy,
4. – art. 10 § 1 w związku z art. 8 K.p.a., poprzez nie umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do dowodów w sprawie oraz nie doręczenie zaskarżonej decyzji wszystkim stronom postępowania, np. M. R. i A. R. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko, że inwestycja tego rodzaju należy do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie z kolei z art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi jest budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych urządzeń łączności publicznej.

W ocenie Sądu stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z masztu, anten, przyłączy i osprzętu z pewnością jest urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w publicznej sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, to jest dostępne dla ogółu potencjalnych użytkowników, a więc posiada status urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n.

Tym samym przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zatem ustalenie warunków zabudowy powinno nastąpić w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, że treść pojęcia "łączność publiczna", jak również pojęcia "inwestycji celu publicznego", może być odnoszona także do działań podmiotów prywatnych, ponieważ z przepisów prawa nie wynika ograniczenie, że tego typu inwestycje nie mogą być inicjowane przez spółki prawa handlowego, których udziałowcami czy akcjonariuszami są osoby prywatne. Decydujące jest więc kryterium przedmiotowe (powszechnej dostępności), a nie podmiotowe (rodzaju inwestora). Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy) nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną.

Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami i czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Ponadto organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy.

Sąd uznał również, że skarżący nie wskazał, do jakiego materiału dowodowego nie mógł się ustosunkować w postępowaniu administracyjnym i jakich czynności nie mógł dokonać w wyniku uchybienia organu nie można zasadnie utrzymywać, iż uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku Stowarzyszenie E. Ł. złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj.:

1. – art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy P.p.s.a. – poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że budowa stacji bazowej UMTS, składającej się z jednego masztu antenowego w wysokości 8,5 m, na którym umieszczone zostaną anteny nadawcze: 4 paraboliczne na wysokości 18,1 m oraz 3 sektorowe o wysokości 17,0 m, w skład której wchodzą także urządzenia sterujące gabarytach Imx3mx2m, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] w Ł. przy ul. K., która wchodzi w skład nieruchomości położonej przy ul. R. jest inwestycją celu publicznego;
2. – art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego;
3. – art. 6 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego;
4. – art. 2 pkt 28 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. – poprzez nieprawidłowe uznanie, że budowa przedmiotowej inwestycji jest łącznością publiczną w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n.;
5. – art. 56 u.p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organ I instancji nie wskazał podstaw wydania decyzji odmawiającej lokalizacji celu publicznego, podczas gdy w decyzji organu I instancji jasno wskazano, iż powodem wydania decyzji odmawiającej lokalizacji celu publicznego jest m.in. naruszenie art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. – bowiem "lokalizacja obiektu byłaby elementem obcym w istniejącej strukturze przestrzennej tej części Ł.", a tym samym nie zachowano by ładu przestrzennego w tej części gminy;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. – art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2, art. 1 § 1 i art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) zwanej dalej u.s.a.", poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i nie może pozostać w obrocie prawnym;
2. – art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 u.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i nie może pozostać w obrocie prawnym;
3. – art. 8 K.p.a. w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, co stanowi naruszenie zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa;
4. – art. 10 § 1 w związku z art. 8 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez nie umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w sprawie oraz nie doręczenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji wszystkim stronom postępowania, np. M. i A. R., co stanowi naruszenie zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa, a co Sąd I instancji błędnie zakwalifikował za nie mające wpływu na wynik sprawy;
5. – art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 67 § 1 i art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez nie doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy R. F. oraz T. i A. S., a tym samym brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu niektórym stronom;
6. – art. 70 § 2 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pozostawienie ze skutkiem doręczenia pism skierowanych do Państwa T. i A. S. oraz R. F. pomimo dokonania wysłania zawiadomienia na błędny adres;
7. – art. 91 § 2 P.p.s.a. poprzez niezawiadomienie stron, tj. T. S., A. S. oraz R. F.o posiedzeniu jawnym, nie można bowiem uznać za prawidłowo zawiadomione strony, którym wysłano wezwania na błędny adres;
8. – art. 109 P.p.s.a. poprzez nie odroczenie rozprawy i błędne przyjęcie że strony zostały prawidłowo zawiadomione, podczas gdy wezwania do T. S., A. S. oraz R. F. wysłano na błędne adresy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że planowana inwestycja godzi w interes publiczny. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 4 u.p.z.p. przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Lokalizacja planowanej inwestycji jest kontrowersyjna i wywołała zdecydowane protesty mieszkańców okolic, a zatem nie znalazła aprobaty społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać skargę kasacyjną wyłącznie w granicach zgłoszonych w niej zarzutów.

Zarzuty te dotyczące tak naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

1. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W wyniku bowiem wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego odmawiając ustalenia lokalizacji budowy stacji bazowej UMTS organ I instancji błędnie przyjął, że nie jest to inwestycja celu publicznego i nie rozpoznał sprawy zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności nie odniósł się do wymogów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Spowodowało to konieczność uzupełnienia postępowania w znacznej części.

Oddalając wniesioną na tę decyzję skargę Sąd I instancji w pełni wyrażony w niej pogląd podzielił, uznając zawarte w niej rozstrzygnięcie za odpowiadające dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a.

Formułując zarzuty skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawierała żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest orzeczeniem o charakterze procesowym. Już tylko z tej przyczyny, zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego nie mogły zostać – jako przedwczesne i pozbawione podstaw – uznane za zasadne. Nie sposób też uznać za trafne zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. Kontrolowana przez Sąd kasacyjny decyzja organu odwoławczego miała pełne oparcie w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodzić się bowiem należało ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził wymaganego przepisami postępowania. Wobec czego zachodziła potrzeba uzupełnienia go w znacznej części, co czyniło koniecznym wydanie decyzji kasacyjnej.

W sytuacji kiedy wątpliwości budzi określenie położenia inwestycji a co za tym idzie ustalenie zasięgu oddziaływania inwestycji nie jest również możliwym ustalenie kto jest stroną tego postępowania. Tym samym za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia przez Sąd art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 67 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Niejako na marginesie zauważyć należy, że w aktualnym stanie prawnym nie może być już żadnych wątpliwości, iż budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Rozstrzygające znaczenie w tej kwestii mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Budowa stacji telefonii komórkowej służy zapewnieniu łączności publicznej, to jest powstaniu infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu ogółowi użytkowników sieci telekomunikacyjnej usług telekomunikacyjnych.

Odmawiając ustalenia lokalizacji organ I instancji wskazał, iż zamierzenie inwestycyjne "narusza ład przestrzenny, uwarunkowania funkcjonalne i kompozycyjno-estetyczne". Tak w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA z dnia 20 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1737/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1166/08) jak i w literaturze (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck) wyrażano pogląd, że art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury nie może stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z wyżej wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.