Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1648/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. W. na uchwałę Rady Gminy Wilga z dnia 2 marca 2020 roku nr XXII/116/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Celejów i zwrócił skarżącemu wpis od skargi.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że skarżący jest właścicielem działki o nr ew. [...], obręb [...], sąsiadującej z działką o nr ew. [...] stanowiącą teren zakładu produkcyjnego [...], oraz że wywodzi on swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Wilga z 2 marca 2020 r. z okoliczności uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o studium, które zostało uchwalone w trakcie procedowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz okoliczności nieuwzględnienia przez Radę Gminy Wilga w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wniosku skarżącego o utrzymanie stosunku powierzchni biologicznie czynnej w postaci zadrzewień do całości powierzchni dz. ew. nr [...] na poziomie 20% i stworzenia z części niezabudowanej tej działki pasa buforowego bez możliwości zabudowy, ograniczającego uciążliwość zakładu produkcyjnego [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wilga wniosła o jej odrzucenie, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego.
Odrzucając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że skarżący obowiązany był wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. W przekonaniu Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Sąd wskazał, że z dokumentów przesłanych przez organ wynika, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżący, znajduje się poza obszarem objętym zaskarżonym planem miejscowym. Sam fakt, że zapisy planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącego nie uzasadnia jednak twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały.
Skarżący źródło przysługującego mu w sprawie interesu prawnego wywodzi z naruszenia procedury planistycznej oraz nieuwzględnienia wniosku zgłoszonego przez skarżącego do planu, które jego zdaniem naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela nieruchomości. W kontekście powyższego i zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wyjaśnił, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał następnie, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje, że uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie dotyczyła terenu, co do którego nie podjęto wcześniejszej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.
Natomiast z przepisu tego nie wynika, aby uchwalony plan miejscowy musiał pokrywać się terytorialnie z obszarem objętym projektem planu, lecz uchwalony plan ma jedynie poza ten projektowany obszar nie wykraczać. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa nie nadał skarżącemu prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). O zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu Sąd postanowił w oparciu o treść przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargą kasacyjną A. W. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie jest podmiotem, którego interes prawny wynikający z prawa materialnego został naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy w skardze przytoczono przepis prawa materialnego kształtujący sytuację prawną skarżącego, tj. art. 140 Kodeksu cywilnego, a zatem wykazano legitymację skargową.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...], która sąsiaduje z terenami [...], tj. dz. ewid. [...]. Skarżący wskazał, że zlokalizowane na tej działce zakłady produkcyjne już w chwili obecnej powodują znaczne uciążliwości wykraczające poza teren posiadanych nieruchomości – doszło już m.in. do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, co zostało podkreślone w wyroku WSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/18. W wyroku tym wskazano, że nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania [...], a co za tym idzie, że interes prawny skarżącego znajduje swoje oparcie w art. 140 Kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie jej oddalenie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Zasadny jest bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04).
U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).
Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Wynikające z postanowień uchwały Rady Gminy Wilga z dnia 2 marca 2020 r. nr XXII/116/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Celejów przeznaczenie terenów sąsiadujących przez drogę wewnętrzną z zabudowaną nieruchomością skarżącego nr ewid. [...] na obiekty produkcyjne, składy, magazyny związane z przemysłem spożywczym i uzupełniająco na zabudowę gospodarczą i garażową, administracyjno-socjalną, wiaty, parkingi, place manewrowe, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącemu prawa własności ww. nieruchomości. Wiąże się to m.in. ze wzmożonym ruchem pojazdów i związanym z tym hałasem i ewentualnym zapyleniem, a także związaną z rozwojem terenów zabudowy przemysłowej emisją zanieczyszczeń, których rodzaj i ilość będzie zależna od typów emitorów i zastosowanych instalacji technologiczno-produkcyjnych.
Przy czym podkreślenia wymaga, że ze sporządzonej na zlecenie organu Prognozy odziaływania na środowisko projektu przedmiotowego planu miejscowego z lipca 2018 r. wynika, że emisyjne odziaływanie przewidzianej w planie zabudowy przemysłowej na powietrze jest pewne, bezpośrednie, długoterminowe, stałe i negatywne (pkt 6.3 Prognozy s. 58 i pkt 6.13 Prognozy s. 78-79). Powyższe okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzają o istnieniu po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, o naruszeniu interesu prawnego strony wnoszącej skargę świadczy takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność podmiotów wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. lub położonych w bliskiej odległości od ich nieruchomości, które spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. wyrok NSA: z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1709/19; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1810/19 - CBOSA).
Trafnie zwraca się przy tym w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej uwagę na art. 140 Kodeksy cywilnego. Jeżeli zatem uchwała organu gminy daje np. właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania przysługującego mu prawa, to ma to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego, gdyż tym samym musi on więcej znosić. Taka sytuacja ma natomiast miejsce w niniejszej sprawie. Strona skarżąca wykazała zatem naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak było podstaw prawnych do odrzucenia skargi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA).