Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 stycznia 2007 r. sygn. akt [...] oddalił skargę A. P. i R. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 1 lipca 2005 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 16 maja 2005 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położonego w Gdańsku przy ul. B., na działce nr [...]
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na bezzasadność zarzutu skarżących, według których, organ nie uwzględnił nowelizacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), albowiem rozporządzenie to, istotnie zmienione z dniem 8 czerwca 2005 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 maja 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 92 poz. 769) nie dość, że nie uchyliło, ani nie zmieniło § 2 ust 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., to dodatkowo wprowadziło pkt 39 a ust. 1 § 2, zgodnie z którym, sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają takie inwestycje, jak stacje demontażu pojazdów, a także zakłady przetwarzania odpadów powstałych z tych pojazdów, w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe potwierdza słuszność rozstrzygnięcia Wojewody Pomorskiego, bowiem wnioskowana zamiana sposobu użytkowania obiektu należała do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ, iż zgłoszone roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, Sąd wskazał, iż art. 29 ust 2 pkt 11 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy - Prawo budowlane wyłączał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie sieci telekomunikacyjnych, elektroenergetycznych. wodociągowych, kanalizacyjnych i cieplnych, prowadzonych po dotychczasowych trasach. Nie zostały natomiast z tego obowiązku wyłączone prace polegające na wybudowaniu nowych przyłączy. Przywołując definicję przebudowy i remontu, Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest ani remontem, ani przebudową poprowadzenie nowych przyłączy sieciowych, jakie planowali skarżący, nawet w zakresie instalacji wewnętrznych. Zakres prac objętych zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie ograniczał się bowiem do remontu lub przebudowy, ale zakładał przeprowadzenie robót budowlanych.
Sąd wskazał, iż zaplanowane przez inwestorów roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przeprowadzenia odpowiedniego postępowania z zakresu ochrony środowiska ze względu na konieczną ochronę wód gruntowych i wód powierzchniowych oraz innych komponentów środowiska, jak również ze względu na to, iż funkcja, jaką miał spełniać obiekt po zmianie sposobu użytkowania jest objęta obowiązkiem sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, ze względu na możliwość szczególnego oddziaływania na nie, jak również, z tego powodu, iż roboty te nie zostały umieszczone w katalogu art. 29 Prawa budowlanego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez zaniechanie wezwania skarżących do uzupełnienia zgłoszenia, gdyż art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie do sytuacji, gdy jest niewątpliwe, iż zgłaszana zmiana sposobu użytkowania nie wymaga ani wykonania robót objętych pozwoleniem na budowę, ani nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie może spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W pozostałych przypadkach, ze względu na to, iż zachodzą przewidziane prawem obligatoryjne przesłanki wniesienia sprzeciwu, organ wydaje taką decyzję, bez konieczności wzywania zgłaszającego do uzupełnienia jego zgłoszenia. W związku z powyższym, Sąd wyraził pogląd, iż przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie stosuje się w przypadkach określonych w art. 71 ust. 5 tejże ustawy, a zatem w przypadkach, kiedy właściwy organ jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa organ nie miał obowiązku, w ocenie Sądu, wzywania skarżących do uzupełnienia zgłoszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy zgłoszenie sprzeciwu było bowiem konieczne, ponieważ planowana zmiana sposobu użytkowania tego obiektu wymagała przeprowadzenia robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę oraz mogła powodować między innymi niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska. Sąd wskazał, iż każda z dwóch wskazanych wyżej przesłanek mogła być samodzielną podstawą wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, chybiony jest również zarzut, iż zagadnienia dotyczące ochrony środowiska wykraczają poza zakres kompetencji organów administracji rozstrzygających w przedmiotowej sprawie, ponieważ organy orzekające, jako właściwe w sprawach zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, były uprawnione do badania wpływu planowanej inwestycji na środowisko, w zakresie objętym zgłoszeniem (art. 71 ust 5 pkt 3 Prawa budowlanego).
Sąd wskazał ponadto, iż inwestorzy nie wykonali szeregu obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 23 stycznia 2004 r., która określiła warunki realizacji planowanej przez nich inwestycji, wynikające z przepisów szczególnych, w tym wymagań określonych przede wszystkim w przepisach ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a także ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
Sąd pierwszej instancji, analizując tok postępowania w sprawie przed organami administracji, doszedł do wniosku, że inwestorzy, bez wykonania opisanych wyżej wymagań określonych w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji oraz przepisów Prawa ochrony środowiska, zamierzali uruchomić działalność polegającą na demontażu i składowaniu pojazdów oraz odzyskiwaniu części z rozbieranych pojazdów, w oparciu o zgłoszenie zmiany sposobu jego użytkowania, co w ocenie Sądu, jest niedopuszczalne.
Działając przez profesjonalnego pełnomocnika, R. T. i A. P. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali:
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na jego błędnym zastosowaniu, co wyraża się w nieuwzględnieniu skargi w następstwie przyjęcia
- braku istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego, jako organu odwoławczego, przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a., które polega na niepełnym i wadliwym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie rodzaju robót objętych zgłoszeniem, wadliwej kwalifikacji tych robót w odniesieniu do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 71 ust.5 pkt 1) Prawa budowlanego, a także
- braku stosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w następstwie wadliwego przyjęcia spełnienia przesłanek sprzeciwu określonych w art.71 ust. 5 Prawa budowlanego oraz
- sprzeczności zgłoszenia z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art.71 ust.5 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, wyrażające się w poglądzie, że klasyfikacja przedsięwzięcia do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art.46 i n. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przesądza o spełnieniu przesłanki "niedopuszczalnego pogorszenia stanu środowiska" w rozumieniu wyż. cyt. przepisu prawa budowlanego; w konsekwencji - jego błędne stosowanie.
Skarżący zarzucili Sądowi bezkrytyczne przyjęcie, iż roboty objęte zakwestionowanym zgłoszeniem stanowią budowę w rozumieniu Prawa budowlanego i polegają m.in. na wykonaniu nowych instalacji sanitarnych wewnątrz budynku byłej cegielni, mimo zarzutu skargi co do braku staranności organu odwoławczego w ustaleniu stanu faktycznego będącego podstawą sprzeciwu. Ponadto, w ocenie skarżących, rozważania Sądu bezzasadnie dotyczą również budowy sieci wodociągowej, gdyż ta w ogóle nie jest przedmiotem stanu faktycznego w sprawie.
Skarżący wskazali, iż pomimo że obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było skonfrontowanie istniejącego stanu w zakresie przyłączy i instalacji wewnętrznych budynku cegielni z zakresem prac zamierzonych do wykonania w tym budynku, nie uczyniono tego, poprzestając w tym względzie na rysunkach załączonych do zgłoszenia, co, zdaniem skarżących, jest dalece niewystarczające. Ponadto skarżący podnieśli, iż wywód Sądu pierwszej instancji nie dotyczy rzeczywistego i zgłaszanego zamiaru skarżących wykonania remontu kapitalnego istniejących instalacji w obszarze pomieszczeń istniejących łazienek, mającego na celu przywrócenie użyteczności tego elementu obiektu budowlanego (byłej cegielni).
W konsekwencji powyższego naruszenia, sprzeciw, zdaniem skarżących, został wadliwie wniesiony z powołaniem na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót, które zgodnie z art.29 ust. 2 pkt 3 (a nie - jak wskazuje Sąd, pkt 11 Prawa budowlanego) z takiego obowiązku są zwolnione. Powyższe uzasadnia uchylenie decyzji zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie skarżących, nie zasługuje również na aprobatę pogląd Sądu, że w okolicznościach sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż uzupełnienie, w określonym terminie, brakujących dokumentów, o którym mowa w tym przepisie, na okoliczność zakresu zamierzonych robót dotyczących przyłączy czy instalacji, miałoby bowiem status czynności postępowania wyjaśniającego odnośnie do istnienia przesłanki sprzeciwu wskazanej w art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, nie można zatem, jak to czyni Sąd, zakładać z góry i samo przez się istnienia takiej przesłanki sprzeciwu, przypisywać jej oczywistość i poprzez to odmówić stosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.
Skarżący wskazali ponadto, iż pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, wbrew zapadłemu orzeczeniu, nie tworzy kolizji ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Skarżący podnieśli, iż ich zdaniem, klasyfikacja demontażu pojazdów do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 46 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie dawała na dzień wniesienia sprzeciwu, jak i decyzji organu odwoławczego, podstaw do automatycznego przyjęcia, że taka klasyfikacja prawna przedsięwzięcia skutkuje możliwością "niedopuszczalnego pogorszenia stanu środowiska." Ich zdaniem, klasyfikacja przedsięwzięcia wedle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) i nazwa nadana kategorii prawnej określonych przedsięwzięć nie jest równoznaczna rzeczywistemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a takiego w istocie dotyczy treść art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, iż z zaliczenia obiektu do "przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska" wynika nie określona jakość oddziaływania na środowisko, ale jedynie obowiązek przeprowadzenia dodatkowych procedur: oceny oddziaływania na środowisko i udziału społecznego, jeżeli cykl realizacji przedsięwzięcia wymaga decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. W konsekwencji klasyfikacja prawna wedle art. 46 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie daje jakichkolwiek podstaw dla oceny oddziaływania na środowisko i nie przesądza o zasadności wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi.
Natomiast zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały sformułowane nieprecyzyjnie. W pkt 1 petitum skargi wskazano na naruszenie przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla rozstrzygnięcie organu, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może, zgodnie z art. 174 pkt 2 cyt. ustawy, stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Jednakże w skardze kasacyjnej ograniczono się tylko do powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" bez odwołania się do wyjściowego w tym przypadku przepisu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto miało to być w związku z naruszeniem przez Wojewodę Pomorskiego określonych przepisów postępowania, tj. art. 7, 12 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie niepełnego i wadliwego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie. Jest to jednak całkowicie chybiony zarzut, biorąc pod uwagę podstawy kasacyjne, ponieważ Sąd pierwszej instancji, który nie stosuje przepisów k.p.a., lecz tylko sprawuje kontrolę działalności organów administracji pod kątem zgodności z prawem, czyli m. in. zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z przepisami prawa materialnego i z przepisami postępowania, prawidłowo orzekł na podstawie art. 151 cyt. ustawy. Oznacza to, że w tej sprawie w ogóle nie mógł błędnie zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", gdyż nie orzekał na tej podstawie prawnej. Natomiast formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie nie tylko powołać konkretne przepisy, którym uchybił Sąd, ale również uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04, Mon. Prawn. 2004/14/632).
Również podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. "b" cyt. ustawy - Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię nastąpiło bez powołania przepisu art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z kolei brak zastosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego miał być spowodowany wadliwym przyjęciem realizacji przesłanek określonych w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego. Jednak biorąc pod uwagę powyższe zarzuty ze skargi kasacyjnej dotyczące braku stosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, jak również błędnej wykładni art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. "b" tejże ustawy, należy również uznać je za chybione. Wynika to z następujących przesłanek:
Po pierwsze, wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ było w niniejszej sprawie obligatoryjne z uwagi na dyspozycję art. 71 ust. 5 pkt 1 i 3 lit. "b" ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym, organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a także kiedy może spowodować niedopuszczalne pogorszenia stanu środowiska.
W przedmiotowej sprawie wystąpiły obie te przesłanki. Wskazuje na to w szczególności załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206 ze zm.), który zalicza zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów do odpadów niebezpiecznych (załącznik podgrupa 16 01). Ponadto z § 2 ust. 1 pkt 39 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, sporządzenia takiego raportu wymagają instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych. Jest zatem oczywiste, że klasyfikacja demontażu pojazdów do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oznacza niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska.
Po drugie, planowane przez skarżących roboty budowlane dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Mają one polegać w istocie na budowie nowych przedmiotowych przyłączy sieciowych, a nie na ich remoncie czy przebudowie, zatem nie ma tu zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane. Skoro zatem planowane przez skarżących roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, nie należało wzywać ich do uzupełnienia zgłoszenia. Stąd prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie stosuje się do przypadków określonych w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. w sytuacjach, gdy organ obligatoryjnie wnosi sprzeciw.
Po trzecie, wbrew twierdzeniom skarżących, również właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej jest władny samodzielnie orzekać w oparciu o materiał dowodowy zebrany w danej sprawie, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska w świetle dyspozycji art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. "b" ustawy – Prawo budowlane. Wynika to m. in. z zasady ogólnej prawa ochrony środowiska, którą jest zasada prewencji unormowana w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto prawidłowo w tym zakresie Sąd pierwszej instancji orzekł, że skarżący jako inwestorzy nie wykonali szeregu obowiązków nałożonych na nich ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 23 stycznia 2004 r. Powyższa ostateczna decyzja określiła warunki realizacji planowanej przez nich inwestycji, wynikające z przepisów szczególnych, w tym wymagań określonych w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska, a także ustawy o odpadach.
Z tych względów, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.