Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 644/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1162/17, oddalił skargę W. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do dokumentu oznaczonego klauzula "tajne".

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W. L. w dniu [...] listopada 2016 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o przywrócenie obywatelstwa polskiego. Prowadząc postępowanie w powyższej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm., dalej jako ustawa o obywatelstwie) pismami z dnia [...] grudnia 2016 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji czy przywrócenie obywatelstwa polskiego W. L. nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony beżpieczeństwa i porządku publicznego oraz czy wnioskodawca nie działał na szkodę Polski, a zwłaszacza jej niepodległości i suwerenności, lub uczestniczył w łamaniu praw człowieka.

W dniu [...] stycznia 2017 r. do Kancelarii Tajnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło pismo Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], oznaczone klauzulą tajne, zawierające odpowiedź na zapytanie MSWiA z dnia [...] grudnia 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 8 ustawy z 5 sierpnia 2010 o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1167) odmówił W. L. dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne".

W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że skoro dokument uzyskany od Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego został opatrzony klauzulą "tajne", to był on zobowiązany na podstawie art. 74 § 1 K.p.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a., które stanowią, że stronie nie przysługuje prawo do wglądu do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy oraz w związku z art. 6 ust. 2 i art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych, z których wynika, że zachodzi potrzeba ochrony informacji niejawnych w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności i informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności i informacje niejawne, mogą być udostępniane wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności, odmówić stronie postępowania dostępu do ww. dokumentu ABW.

Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego postępowania nie wskazywało w sposób dostateczny powodów odmowy udostępnienia przedmiotowego dokumentu. Ponadto zarzucono organowi nieuzasadnione odstąpienie od dokonania oceny zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, i zwrócenia się w związku z tym do ABW o zmianę tejże klauzuli.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Minister uznał, że wydając w dniu [...] lutego 2017 r. postanowienie odmawiające stronie dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne", nie naruszył przepisów K.p.a. dotyczących czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu oraz gwarantujących jej prawo dostępu do akt, jak i przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wskazując, że ustanawia on jedynie możliwość zwrócenia się do podmiotu przekazującego dokumenty opatrzone klauzulą tajności o zmianę tej klauzuli, i to pod warunkiem, że organ stwierdzi jej zawyżenie lub zaniżenie. Minister nie stwierdził zaniżenia lub zawyżenia klauzuli, którą opatrzony był przedmiotowy dokument, zatem brak było podstaw do zastosowania tego przepisu.

Stwierdzono, że bez znaczenia dla sprawy był argument dotyczący innych dokumentów, oznaczonych inną klauzulą i występujących w zupełnie innym postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy skarżącemu, które toczyło się 5 lat temu.

W. L. (dalej jako Skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem z [...] lutego 2017 r.

W skardze zarzucono: naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu sporządzenia dostatecznego uzasadnienia faktycznego zaskarżonego postanowienia; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2017 r., nr [...], mimo iż postanowienie to naruszało prawo materialne, a także przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu rozważenia istnienia podstaw do zwrócenia się o zmianę klauzuli tajności dokumentu do osoby, która opatrzyła klauzulą "tajne" dokument, który wpłynął w toku rozpatrywania sprawy, bądź jej przełożonego; art. 47 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie podjęcia ochrony prawnej czci i dobrego imienia; art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji RP przez odmówienie skarżącemu dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a tym samym pozbawienie go możliwości żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1162/17, oddalił ww. skargę.

Sąd zwrócił uwagę, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jak każdego postępowania w demokratycznym państwie prawnym, jest jawność tego postępowania dla stron, która obejmuje między innymi prawo strony do zapoznania się z wszelkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawo przedstawienia przez stronę swojego stanowiska co do tych materiałów (art. 9, art. 10 i art. 73 § 1 K.p.a.). Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Sąd wskazał, że wyjątek od jawności dla strony materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w toku postępowania administracyjnego ustanawia art. 74 §1 K.p.a., który wyłącza stosowanie art. 73 k.p.a do akt zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.

Podkreślono, że zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Sąd zaznaczył, że powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności.

Sąd stwierdził, że powodem odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych materiałów był fakt zakwalifikowania informacji zawartych w tych materiałach jako "tajne" zgodnie z wytycznymi art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Z przepisu tego wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wymienionym w ust.

2. Ustawodawca, kategoryzując rodzaje informacji niejawnych, czyni to pod kątem dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadku nieuprawnionego ujawnienia informacji. Ma to na celu zapewnienie właściwej ochrony ww. fundamentalnym wartościom, które – postrzegane jako dobrostan Państwa – mają przede wszystkim służyć bezpieczeństwu obywateli.

Stosując reguły wykładni celowościowej Sąd doszedł do wniosku, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych. Uzasadnienie odmowy udostępnienia materiałów niejawnych, jakiego w skardze domaga się skarżący, zdaniem Sądu, mogłoby doprowadzić w konsekwencji do ujawnienia tych materiałów. Ujawnienie bowiem konkretnych kwestii dotyczących meritum sprawy z pewnością naraziłoby na szwank dobra, o których mowa w przywołanych powyżej przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych. Z tych powodów Sąd podzielił stanowisko organów zawarte w zaskarżonych postanowieniach i uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie organu wynikające z materiału zaklasyfikowanego jako informacja niejawna, podlega ocenie sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., w której określone dokumenty zostały wyłączone z akt sprawy dostępnych dla strony ze względu na ochronę tajemnicy państwowej lub ważnego interesu państwowego.

Badając szczegółowo materiały zawierające informacje niejawne Sąd stwierdził, że wydane w sprawie postanowienia obu instancji należało uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych Sąd podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2017 r., jednoznacznie wskazano, że Minister jako odbiorca materiału opatrzonego klauzulą "tajne" nie stwierdził zawyżenia, jak też zaniżenia klauzuli tajności, i w związku z powyższym stwierdził brak istnienia przesłanek uzasadniających zwrócenie się do właściwego podmiotu o jej zmianę.

Za niezasadne uznano również zarzuty odnoszące się do dokumentów opatrzonych innymi klauzulami, zgromadzonych w toku postępowania prowadzonego 5 lat temu z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przed Wojewodą Mazowieckim oraz Urzędem do Spraw Cudzoziemców. Dokumenty te były dowodem w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym innego przedmiotu.

Sąd ocenił jako niezasadny zarzut naruszenia art. 47 oraz art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji albowiem zgodnie z art. 8 pkt. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności, mogą być udostępniane wyłącznie w warunkach określonych przepisem tego artykułu, a nieuprawnione ujawnienie dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne" spowoduje poważną szkodę dla interesów państwa. Sąd zauważył, że niewątpliwie ograniczenie praw strony do korzystania z prawa określonego w art. 51 ust. 4 Konstytucji wynika z ograniczeń ustawowych wynikających z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, ale znajduje również oparcie w przepisach konstytucyjnych – art. 31, z uwagi na ochronę interesu ogólnospołecznego i nadania mu priorytetu w stosunku do interesów indywidualnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. L., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Oz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., dalej "kpa") tj. zaniechał sporządzenia dostatecznego uzasadnienia faktycznego postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą tajne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie mając nawet ogólnych informacji na temat dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne", skarżący nie mógł w żaden sposób polemizować z organem w kwestii zasadności utajnienia tego dokumentu i odmowy dostępu do akt sprawy;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1167, dalej "uoin") poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu zwrócenia się o zmianę klauzuli tajności dokumentu do osoby, która opatrzyła klauzulą "tajne" dokument, który wpłynął w toku rozpatrywania sprawy, bądź jej przełożonego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiało skarżącego możliwości zapoznania się z kluczowym dowodem w sprawie;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego zastosowanie przez organ art. 74 K.p.a. było sprzeczne z art. 47 oraz art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji RP; skarżącemu całkowicie uniemożliwiono podjęcie ochrony prawnej czci i dobrego imienia oraz odmówiono dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a tym samym pozbawiono go możliwości żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą;
4. 4. art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ponieważ trwale utrzymując w tajemnicy okoliczności będące podstawą odmowy przywrócenia obywatelstwa polskiego Panu L., WSA w Warszawie naruszył prawo skarżącego do rzetelnego procesu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący nie mógł podjąć skutecznej próby ochrony swoich interesów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił argumentację, która, w jego ocenie, potiwerdza zasadność postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. L. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią, która stanowiła przedmiot sporu w niniejszej sprawie było ustalenie czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ramach prowadzonego na wniosek skarżącego postępowania w przedmiocie przywrócenia obywatelstwa polskiego postąpił zgodnie z prawem wydając na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 i art. 8 ustawy o ochgronie informacji niejawnych postanowienie o odmowie dostępu do dokumentu oznaczonego klauzula "tajne". Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które stanęły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze.

W ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, stwierdzając, że odpowiada ono prawu i w konsekwencji przyjmując, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i jako taka podlegała oddaleniu (art. 151 § 1 P.p.s.a.).

Należy zauważyć, że powodem wydania zaskarżonego postanowienia była okoliczność pojawienia się z postępowaniu o przywrócenie obywatelstwa polskiego dokumentu z klauzulą tajne (pismo Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]) będącego odpowiedzią na zapytanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. wystosowane zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Z tego ostatniego przepisu wynika, że ogran w ramach postępowania o przywrócenie obywatelstwa polskiego jest zobligowany uzyskać wskazane w tym przepisie informacje od właściwych organów. Informacja uzyskana od ABW stanowiła dokument z klauzulą tajne a zatem w prowadzonym postępowaniu administracyjnym należało uwzględnić tę okoliczność.

Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Jednak ustawodawca przewidział wyjątek od reguły wynikajacej z tego przepisu w art. 74 K.p.a. Zgodnie z art. 74 § 1 K.p.a. przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Wobec tego pojawienie się w prowadzonym przez ministra postępowaniu o przywrócenie skarżącemu obywatelstwa polskiego dokumentu z klauzulą "tajne" wymuszało na organie odstąpienie od zasady jawności postępowania, której wyrazem jest art. 73 § 1 K.p.a. Organ musiał zastosować art. 74 K.p.a. i wydać postanowienie przewidziane przez § 2 art. 74 K.p.a. Takie rozstrzygnięcie miało podstawy w przepisach prawa materialnego, w tym przypadku w regulacjach ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wynika z tego, że dostęp osób do informacji niejawnych podlega ograniczeniu. Nadto ustawodawca w art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewidział zasadę ochrony informacji niejawnych. Zgodnie z ww. przepisem Informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności:

1. 1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności;
2. 2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności;
3. 3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Wobec powyższego dokument z klauzulą tajności "tajne" nie mógł zostać udostępniony skarżącemu albowiem nie spełniał on warunków do zapoznania się z jego treścią. Nie posiadał uprawnień nadanych zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Stosownego poświadczenia bezpieczeństwa i przeszkolenia z zakresu ochrony informacji niejawnych (art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych).

Podkreślić należy, że zasada ochrony informacji niejwanych przed nieuprawnionym dostępem do nich ma na celu ochronę wyższych dóbr niż prawo strony postępowania do uzyskania dostępu do akt dotyczącej jej sprawy. Dobra te wskazano w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, który stanowi, że informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że:

1. 1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej;
2. 2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi;
3. 3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
4. 4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione;
5. 5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości;
6. 6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Skoro zatem mocą ustawy ustalono, że należy chronić wyżej wskazane dobra nadając określonym informacjom klauzule tajności "tajne", to strona postępowania w obliczu własnego interesu prawnego nie może skutecznie domagać się ujawnienia jej tych informacji.

Mając powyższe na uwadze Minister słusznie odmówił skarżacemu dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą tajne tj. do pisma ABW z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]) będącego odpowiedzią na zapytanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. wystosowene zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Nie było zatem podstaw by Sąd I instancji zakwestionował legalność zaskarżonego postanowienia i uwzględnił skargę.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznając, że Minister nie naruszył art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str.

5) wyjaśnił dlaczego uzasadnienie wydanego przez Ministra postanowienia nie mogło spełniać wymogów wskazanych w art. 107 § 3 K.p.a. czy art. 124 § 2 K.p.a. Słusznie Sąd zauważył, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych.

Zdaniem NSA, nieracjonalne jest oczekiwanie skarżącego aby sporządzić uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia w taki sposób aby mógł on polemizować z organem w kwestii zasadności utajnienia dokumentu oznaczonego klauzulą tajne i w kwestii odmowy dostępu do akt. By uczynić zadość oczekiwaniom Skarżącego Minister wbrew ustawowym zakazom nieujawniania informacji niejawnych osobom do tego nieuprawnionym musiałby przytoczyć treść utajnionego domumentu. Tylko wówczas możliwa byłaby ocena czy informacje tam zawarte spełniają wymagania wymienione w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych i czy odmowa udostępnieina tego dokumentu była uzasadniona.

Nie można oczekiwać od organu, że postąpi wbrew prawu. Skoro powodem odmowy dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą tajne było samo jego istnienie, to w uzasadnieniu postanowiania wystarczyło wskazać ogólnie, że taki dokument powstał, jest opatrzony klauzulą tajne i jego wytwórcę. Takie uzasadnienie zawiara poistanowienia wydane przez Ministra.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ujawnienie konkretnych kwestii dotyczących meritum sprawy z pewnością naraziłoby na szwank dobra, o których mowa w przywołanych powyżej przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Sąd I inastancji nie naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia, że organ nie zastosował art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych tj. zaniechał zwrócenia się o zmianę klauzuli tajności dokumentu do osoby, która go opatrzyła klauzula tajne, bądź jej przełożonego w wyniku czego skarżący nie miał możliwości zapoznania się z kluczowym dowodem w sprawie.

Art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych reguluje przypadki kwestionowania zawyżania lub zaniżania klauzuli tajności nadanej dokumentom przez jego wytwórcę. Stanowi, że odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo przełożonego tej osoby z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany. Zatem u podstaw zastosowania tego przepisu leży stwierdzenie, że odbiorca materiału opatrzonego stosowną klauzulą tajności nie zgadza się z klasyfikacją nadaną temu materiałowi przez jego wytwórcę. Odbiorca uważa, że wytwórca powinien inaczej zaklasyfikować przekazany mu materiał. W niniejszej sprawie Minister nie wyrażał jakichkolwiek objekcji odnośnie do nadanej klauzuli, stąd powyższy przepis nie miał zastosowania i nie mógł mieć wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Oczekiwanie skarżącego aby kwalifikacja materiału dowodowego według klas tajności była niższa, co umożliwiłoby mu zapoznanie sie z tym materiałem, nie uzasadnia zastosowania powyższego przepisu, który uprawnia wyłącznie odbiorcę materiału do zakwestionowania dokonanej klasyfikacji kategorii niejawności.

Skoro organ nie widział takiej potrzeby, to oznacza to, że dokonana klasyfikacja była prawidłowa. Zatem czynienie organowi zarzutu, że nie widział potrzeby weryfikacji klauzuli tajności dokumentu z [...] stycznia 2017 r. jest bezpodstawne. Jeśli nie było podstaw faktycznych do zastosowania tego przepisu przez organ, to tym samym Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie mógł naruszyć ww. przepisu.

W ocenie NSA, zarzut braku uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) przez Sąd I instancji wobec naruszenia przez organ art. 74 K.p.a. jest pozbawiony podstaw. Zastosowanie art. 74 § 1 K.p.a. nie narusza praw i wolności obywatelskich podlegających ochronie na zasadzie art. 47 oraz art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji RP. Art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Fakt, że skarżącemu odmówiono dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą tajne z uwagi na zakaz udostępniania tego rodzaju dokumentów osobom do tego nieuprawnionym nie narusza jego praw do ochrony czci i dobrego imienia. Nie zachodzi żaden związek między koniecznością odmowy dostępu do utajnionych dokumentów w prowadzonym postępowaniu o przywrócenie obywatelstawa ploskiego a naruszeniem czci i dobrego imienia skarżącego.

Skarżący zakłada, że utajnione dokumenty zawierają nieprawdziwe, szkalujące jego cześć i dobre imię informacje, do których nie może się odnieść. Jednak, w ocenie NSA, takie stanowisko jest niczym nie uzasadnione.

Brak udostępnienia dokumentu z klauzulą tajne nie świadczy o naruszeniu prawa skarżącego do ochrony jego danych osobowych wskazanego w art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji RP tj. do dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych (ust.

3) czy do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 4). Należy zauważyć, że w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP znajduje się zastrzeżenie, że ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Taką ustawą ograniczającą dostęp do urzędowych dokumentów i zbiorów danych dotyczących danej osoby jest m.in. ustawa o ochronie informacji niejawnych (art.

8) oraz art. 74 K.p.a. Zgodnie z nimi aby zapoznać się z dokumentem niejwnym należy posiadać wymagane prawem uprawnienie, czy też dokumenty nie mogą zostać zakwalifikowane jako tajne lub ściśle tajne. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, a zatem ustawa mogła ograniczyć prawo dostępu do dokumentów urzędowych i zbiorów danych. Jest to zgodne z powołanym przepisem Konstytucji RP.

W ocenie NSA, nie został naruszony przez Sąd I instancji art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2. Przepis ten stanowi o gwarancjach procesowych strony w postępowaniu sądowym. Ponieważ w skardze kasacyjnej wskazano ogólnie na art. 6, który dzieli się na ustępy NSA przyjął, że skarżący miał na myśli wyłącznie ust. 1 art. 6 Konwencji albowiem pozostałe ustępy (2 i 3) odnoszą się do gwarancji procesowych stron w postępowaniach w sprawach karnych, które w postępowaniu administracyjnym nie miałyby zastosowania.

Art. 6 ust. 1 Konwencji stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.

Z przepisu tego wynika, że zasadą jest publiczne i jawne rozpoznanie sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd jednak z uwagi na określone dobra jawność postępowania sądowego może zostać wyłączona. Wskazuje się między innymi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe. Wobec powyższego zgodne z Konwencją jest wyłączenie jawności postępowania sądowego (w tym przypadku postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego) jeśli przemawia za tym porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe. Skoro informacje z klauzulą tajności "tajne" zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych są informacjami, których ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że:

1. 1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej;
2. 2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi;
3. 3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
4. 4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione;
5. 5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości;
6. 6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej, to uznać należy, że wyłączenie jawności przewidziane w ustawie o ochronie informacji niejawnych jest zgodne z zasadami określonymi w art. 6 ust. 1 Konwencji.

Na obecnym etapie postępowania (wydanie postanowienia o odmowie dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą tajne), nie można przesądzać czy w postępowaniu o przywróceniu obywatelstwa polskiego zostanie wydane rozstrzygnięcie odmowne. Z faktu istnienia dokumentu niejawnego, który nie został udostępniony stronie, w żaden sposób nie wynika, że zaistniały negatywne przesłanki do przywrócenia obywatelstwa skarżącemu. Formułowanie twierdzeń w tym zakresie w niniejszym postępowaniu jest przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.