Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2180/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładów Koksowniczych "Z." Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie kar za wprowadzanie do wód ścieków nie odpowiadających warunkom pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 303 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi (Dz. U. Nr 146, poz. 1640), [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił Zakładom Koksowniczym "Z" Sp. z o. o. w Z.karę pieniężną dobową w wysokości 567,50 zł z terminem jej naliczania od dnia 1 kwietnia 2003 r. przez okres sześćdziesięciu dni za wprowadzanie wylotem nr II ścieków koksowniczych do wód rzeki O. w km 109 - 020 za pośrednictwem Potoku A. z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w Z., z naruszeniem warunków posiadanego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia 8 lutego 2001 r., znak: [...].
Organ stwierdził, że ostateczną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 2004 r. ustalono Zakładom Koksowniczym "Z" Sp. z o.o. w Z. karę biegnącą w wysokości 185,80 zł/d z terminem jej naliczania od dnia 18 lutego 2003 r. za wprowadzanie wylotem nr II ścieków koksowniczych oraz w wysokości 8677,44 zł/d na okres 60 dni z terminem naliczania od 17 lutego 2003 r. za wprowadzanie wylotem nr III ścieków komunalnych do wód rzeki O. w km 109 - 020 za pośrednictwem Potoku A. z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w Z. z naruszeniem warunków posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Na skutek pisma Spółki z dnia 12 marca 2003 r., w którym wystąpiono z wnioskiem o weryfikację wielkości ładunku ChZT i azotu amonowego oprowadzanych odpowiednio wylotem nr II i III w dniu 17 lutego 2002 r., przeprowadzono w dniach 1, 2, 8 i 18 kwietnia 2003 r. kontrolę, która wykazała, że ścieki koksownicze odprowadzane wylotem nr II z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w Z. wprowadzane za pośrednictwem Potoku A. do wód rzeki O. w km 18+750 nadal nie odpowiadają warunkom określonym w pozwoleniu wodnoprawnym.
Ilość odprowadzanych ścieków koksowniczych w dniu kontroli, określona na podstawie urządzenia pomiarowego, wynosiła 290,0 m3/d (przy dopuszczalnej Qdop=2621m3/d), co odnotowano w protokole z poboru prób. W tym stanie rzeczy nałożono karę w wysokości wynikającej z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia.
Decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania utrzymano w mocy powyższą decyzję. Organ stwierdził, że wyniki kontroli wykazały przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, co zgodnie z art. 303 Prawa ochrony środowiska obligowało organ I instancji do wydania decyzji wymierzającej na okres 60 dni, począwszy od doby, w której stwierdzono bezzasadność wniosku, nowej wysokości kary, przy zastosowaniu stawki kar zwiększonej dwukrotnie. Organ uznał, że zaskarżona decyzja w sprawie ustalenia kary biegnącej została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 303 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi (Dz. U. Nr 146, poz. 1640).
Podnoszony przez stronę zarzut niezgodnego z przepisami stwierdzenia przekroczenia organ uznał za nieuzasadniony, gdyż zgodnie z art. 314 ust. 1 i 4 Prawa ochrony środowiska podstawą stwierdzenia przekroczenia ilości stanu lub składu są wyniki trzykrotnych w ciągu godziny pomiarów stanu lub składu ścieków, a przekroczenie wyraża się ilością substancji wprowadzanych do wód z naruszeniem pozwolenia. Powoływanie się przez stronę na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212, poz. 1799) nie ma znaczenia dla przeprowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż posiadane przez stronę pozwolenie wodnoprawne z dnia 8 lutego 2001 r. zostało wydane na podstawie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 29 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 116, poz. 503).
Przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 listopada 2002 r., co najwyżej dają stronie podstawę do wystąpienia o zmianę posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia ta została wyjaśniona stronie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 318/04, oddalającym skargę Zakładów na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie stosowania przepisów stanowiących podstawę ustalenia, czy spełnione są warunki wprowadzania ścieków do wód.
W skardze na powyższą decyzję Zakłady Koksownicze "Z." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. wniosły o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji zarzucając brak podstaw do uznania, że podstawą oceny, czy ścieki przemysłowe wprowadzane wylotem II do rzeki O. odpowiadają warunkom pozwolenia wodnoprawnego, powinno być rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 29 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi.
W ocenie skarżącego rozporządzenie to na mocy art. 218 Prawa wodnego od dnia 1 stycznia 2003 r. nie obowiązywało i zostało zastąpione nowym rozporządzeniem z dnia 22 listopada 2002 r. Podstawę taką winny więc stanowić, zdaniem skarżącego, przepisy § 6 pkt 4 i § 8 pkt 1 oraz § 23 nowego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Przepisy tego rozporządzenia regulują sposób dokonywania oceny wymaganych warunków wprowadzania ścieków do wód posługując się m.in. kryteriami dopuszczalnej średniodobowej ilości i średniodobowego stężenia zanieczyszczeń. Tymczasem w toczącym się postępowaniu nie wykonano badań próby średniodobowej, a badania nie zostały przeprowadzone metodami referencyjnymi. W skardze podniesiono także, że w sprawozdaniu Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska stwierdzono, iż "uzyskane wyniki ocenia się jako niewiarygodne." Na podstawie takich wyników nie można wydać decyzji administracyjnej, a ze względu na charakter sprawy należało przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej przeprowadzić rozprawę.
Według skarżącego, w świetle art. 205 ustawy - Prawo wodne w stanie prawnym z 2003 r. nie jest istotne, czy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie tej ustawy - pod warunkiem, że spełnia wymogi tego przepisu,
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w dniu 8 lutego 2001 r. przez Wojewodę [...] ustalona została obowiązująca Zakłady Koksownicze "Z" w Z. dopuszczalna średniodobowa ilość ścieków z wylotu II, natomiast określony w pozwoleniu dopuszczalny stan i skład ścieków nie jest wartością średnią dobową, a sposób oceny dotrzymania warunków pozwolenia wodnoprawnego regulują przepisy art. 314 Prawa ochrony środowiska. Podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków koksowniczych do wód stanowiły przepisy art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 29 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi.
Zmiana obowiązujących przepisów, to jest wejście w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. dała Zakładowi jedynie podstawę do wystąpienia o zmianę warunków korzystania ze środowiska, ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosząc się do zarzutu niewiarygodności wyników badań organ stwierdził, że dotyczył on oznaczenia, które nie było brane pod uwagę przy ustalaniu przekroczenia, a także uznał, że żaden obowiązujący przepis, a w szczególności art. 89 K.p.a., nie uzasadnia rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na rozprawie.
Oddalając skargę Zakładów Koksowniczych "Z." w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie warunki wprowadzania ścieków zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w dniu 8 lutego 2001 r. Obowiązujące wówczas przepisy nie wskazywały, iż warunki wprowadzania ścieków są wyrażane w stosunku do wartości średniodobowych. Także samo pozwolenie wodnoprawne nie wskazuje, że warunki odprowadzania ścieków dotyczą wartości średniodobowych, pozwolenie to określa warunki odprowadzania ścieków nie odnosząc ich jednak do konkretnego czasu, w którym mają tyć one oceniane. Nakazuje wprawdzie prowadzenie dobowego rejestru ilości i jakości odprowadzanych ścieków (pkt II. 3 pozwolenia), jednak zapis ten dotyczy wymagań związanych z automonitoringiem prowadzonym przez Zakłady, nie zaś pomiarów kontrolnych prowadzonych przez organy administracji i nie wskazuje, iż pomiary własne mają być robione średniodobowo.
Sąd I instancji uznał również, że nie mogły znaleźć zastosowania art. 205 oraz art. 218 Prawa wodnego. Przepis art. 205 potwierdzał m.in. obowiązywanie dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych oraz określał termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnego z art. 129 nowej ustawy, argument skarżących Zakładów, że nie jest istotne, czy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie tej ustawy pod warunkiem, że spełnia wymogi tego przepisu Sąd uznał za niezasadny. Natomiast art. 218 ustawy - Prawo wodne, uznający że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustaw (tj. od dnia 1 stycznia 2003 r.) stosuje się dotychczasowe przepisy wykonawcze, o ile nie są z nią sprzeczne, miał o tyle zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, iż w związku z nim na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu j ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla i środowiska wodnego.
Przepis ten nie zastąpił jednak automatycznie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym otrzymanym w dniu 8 lutego 2001 r. przez Zakłady Koksownicze, a jedynie stwarzał im podstawę prawną do wystąpienia o zmianę tych warunków, a ponadto nie mógł określać normatywnie skutków prawnych wejścia w życie Prawa wodnego z 2001 r. odnośnie zakresu stosowania art. 314 Prawa ochrony środowiska, zwłaszcza, że oba te przepisy weszły w życie w tym samym czasie.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Spółka z o.o. Zakłady Koksownicze "Z." zarzuciła naruszenie: prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie do oceny ilości i stężenia wprowadzanych do wód ścieków koksowniczych - art. 314 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zamiast § 6 ust 4 w zw. z § 6 ust 1 i 2, § 7 ust 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego; przepisów postępowania, a to art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, 77, 80 i 10 § 1 k.p.a. i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem skarżącego mimo, iż pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Wojewody [...] z dnia 8 lutego 2001 r., wydane zostało na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne oraz obowiązującego w tym okresie rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzone do wód lub do ziemi, ocenę warunków dotrzymania pozwolenia wodnoprawnego należy dokonać poprzez pomiary ilości i stężeń wprowadzanych do wód ścieków koksowniczych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, obowiązującego w dniu dokonywania badań.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód i ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego weszło w życie 1 stycznia 2003 r. i nie zawiera postanowień ograniczających jego zastosowanie tylko do pozwoleń wodnoprawnych udzielonych po wejściu rozporządzenia w życie. Rozporządzenie to nie zawiera również rozróżnienia w zakresie podmiotowym, w sensie, że powinno być stosowane przez podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne, a nie musi być stosowane przez organ kontrolny. Prowadziłoby to mierzenia tych samych zjawisk różnymi metodami (podmioty gospodarcze poprzez próby średniodobowe, organ kontrolny poprzez trzykrotne pobieranie próbki w ciągu godziny), a tak uzyskane wyniki są nieporównywalne.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. wskazano, że wyrokiem utrzymano w mocy decyzję wydaną w oparciu o dowody niewiarygodne, w Sprawozdaniu z Badań Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do zlecenia Nr I - 37/37 stwierdzono bowiem, że uzyskane wyniki ocenia się jako niewiarygodne, co zupełnie pominął Sąd I instancji, czym naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Skarżąca Spółka zarzuciła także naruszenie prawa do obrony formalnej gwarantowane przez przepis art. 10 § 1 k.p.a. Gdyby w postępowaniu umożliwiono zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym Spółka wnosiłaby o uzupełnienie materiału poprzez przeprowadzenie prób zgodnie z wymogami § 6 ust 4, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz domagałaby się wyjaśnienia i usunięcia nieścisłości zawartych się w Sprawozdaniu z Badań Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do zlecenia Nr 1-37/37. Ponieważ Sąd nie uchylił decyzji mimo tych uchybień, dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczność naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a. Sąd powinien wziąć także z urzędu pod uwagę, stosownie do art. 134 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z powyższych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Odnosząc się zatem do zarzutów skargi kasacyjnej za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny, w świetle akt sprawy, jest zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7,art.77,art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut niewiarygodności dowodów nie jest zasadny, powiązany został z głównym zarzutem zastosowania w sprawie niewłaściwych przepisów, a ten za uzasadniony nie może być uznany. Z tym zarzutem procesowym jest ściśle powiązany kolejny - naruszenia art. 134 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji z urzędu naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a. Jak wyjaśnia sam skarżący, kwestii naruszenia jego praw do udziału w postępowaniu administracyjnym wcześniej w skardze nie podnosił.
Wcześniejsze niepodnoszenie kwestii naruszenia praw strony postępowania określonych w art. 10 § 1 k.p.a. - do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiadania się - sprawia, że zarzut taki, podniesiony dopiero w postępowaniu kasacyjnym,nie może być uznany za uzasadniony. Mimo zatem niezwiązania Sądu I instancji granicami skargi w sytuacji gdy strona nie zgłaszała zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia powołanych przepisów materialnoprawnych. W sprawie niesporne jest to, że pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Wojewody [...] z dnia 8 lutego 2001 r. zostało wydane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38,poz.230 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 116.poz.503). Zasadnie uznał zatem Sąd I instancji, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepis art.314 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62,poz.627 ze zm.) oraz przepisy powołanego wyżej rozporządzenia a nie przywoływane przez skarżących przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego(Dz.U.
Nr 212,poz.1799),obowiązujące w dacie wykonywania badań. Wejście w życie nowych regulacji: ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.u. Nr 115,poz.1229 ze zm.) i powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. nie wyłączało stosowania art. 314 Prawa ochrony środowiska. Warunki wprowadzania ścieków zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym i nie odnoszą się do konkretnego czasu, w którym odprowadzane ścieki mają być oceniane. Zapis w pkt II.3 pozwolenia nie dotyczy pomiarów kontrolnych prowadzonych przez organy administracji i nie wskazuje, że pomiary mają być robione średniodobowo, lecz jak mają być rejestrowane. Przejściowy przepis art. 218 Prawa wodnego i nowe rozporządzenie nie zastąpiły warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżący miał natomiast podstawę prawną do wystąpienia o zmianę warunków określonych w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym.
Zważywszy zatem, ze zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,orzeczono jak w sentencji.