Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. VIII SAB/Wa 97/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi J. G. oraz S. G., na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpatrzenia wniosku J. G. i S. G. z dnia 21 grudnia 2013 r. dotyczącego wykonania dachu i kominów na budynku mieszkalnym na działce numer [...] w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a ponadto wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt 3).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 21 grudnia 2013 r. J. G. i S. G. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu przez B. G.i T. G. bez wymaganego zezwolenia na budowę dachu i kominów na budynku mieszkalnym na działce nr [...]. Skarżący po złożeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność ww. organu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. VIII SAB/Wa 138/15 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia 21 grudnia 2013 r., stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również wymierzył ww. organowi grzywnę w wysokości 500 zł.
Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do PINB w [...] w dniu 6 maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] 2016 r. utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. VIII Sa/Wa 598/16 uchylił oba wyżej wymienione postanowienia.
Po zwrocie akt do organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 20 marca 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Organ odnosząc się w odpowiedzi na skargę odnośnie do zarzutu, że pomimo przywołanych wyżej orzeczeń nadal nie została wydana decyzja załatwiająca sprawę co do istoty, przedstawił chronologiczny opis czynności jakie były podejmowane w sprawie w celu jej załatwienia. Z przedstawionego sprawozdania wynika, że PINB w [...] pismami z dnia 17 lipca 2017 r. zwrócił się do: 1) skarżących o udostępnienie projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego budynku, jednocześnie informując, że do czasu uzyskania wymaganych dokumentów bieg terminu ulega zawieszeniu;
2) Starostwa Powiatowego w [...] o udzielenie informacji dotyczącej uzyskania przez inwestorów małż. B. G. i T. G. pozwolenia na budowę dalszej części budynku powstałej po wygaszeniu dotychczasowego pozwolenia na budowę. Ponadto organ pismem z dnia 21 lipca 2017 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o udostępnienie ww. projektu budowlanego. Wezwani B. G. i T. G. pismem z dnia 24 lipca 2017 r. poinformowali organ, że nie posiadają ww. projektu budowlanego, gdyż jest on posiadaniu S. G. Urząd Miasta [...] przy piśmie z dnia 28 lipca 2017 r. przekazał do PINB w [...] poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję Urzędu Miasta [...] z dnia [...] 1985 r. udzielającą pozwolenia na budowę dla T. G. segmentu budynku bliźniaczego wraz z posiadaną dokumentacją techniczną dotyczącą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typ B-0109 na działce nr [...]. Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. poinformowało również, że nie udzielało pozwolenia na kontynuację budowy dalszej części budynku powstałej po wygaszeniu przez Burmistrza [...]pozwolenia na budowę dla B. G. i T. G. W dniu 21 sierpnia 2017 r. S. G. przedłożył projekt budowlany B-0109, z którego wykonano poświadczone za zgodność z oryginałem kopie i dołączono do akt. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. zwrócił się także z prośbą do WSA w Warszawie o rozważenie możliwości wypożyczenia akt administracyjnych dotyczących przedmiotowej sprawy (informując strony o wstrzymaniu biegu terminów), a następnie w dniu 28 sierpnia 2017 r., udzielił pracownikowi inspektoratu pisemnego upoważnienia do ich przeglądania w Sądzie. Przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2017 r. wpłynęły do PINB w [...] akta dotyczące przedmiotowej sprawy. Następnie organ pismem z dnia 1 września 2017 r. zawiadomił strony postępowania o oględzinach wyznaczonych na dzień 15 września 2017 r.
Uznając, że w przedstawionych okolicznościach skarga J. G. oraz S. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej jest zasadna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Za bezsporne w sprawie uznał Sąd I instancji, że PINB w [...] od 27 grudnia 2013 r. (z tej daty pochodzi pierwsze pismo organu do skarżących) prowadzi czynności wynikające z zawiadomienia skarżących z dnia 21 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnymi wyrokami z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. VIII SAB/Wa 138/15 oraz z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt SA/Wa 598/16, po rozpoznaniu skarg wniesionych przez J. G. i S. G., w wydanych orzeczeniach uwzględniających skargi zawarł oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, które powinny stanowić podstawę dalszych czynności organu i zapewnić sprawne przeprowadzenie postępowania.
Do dnia wydania niniejszego orzeczenia postępowanie w sprawie zgłoszonej samowoli budowlanej nie zostało jednak przez organ zakończone. Jako okoliczności w pewnym zakresie utrudniające organowi zakończenie postępowania można – zdaniem Sądu - uznać obowiązki wynikające z konieczności przekazywania akt sprawy w związku z kolejnymi skargami i środkami odwoławczymi składanymi przez skarżących. Organ wykazał te okoliczności w odpowiedzi na skargę, ale nie mogły one – jak uznał Sąd - stanowić przesłanki zwolnienia organu z odpowiedzialności za zaistniałą bezczynność w sytuacji, gdy dla zapewnienia ciągłości wykonywania czynności należało rozważyć choćby wykonanie odpisów niezbędnych dokumentów.
Ponadto nie mogły być uznane za prawidłowe czynności organu, który żądając przedłożenia od stron stosownych dokumentów, w kierowanych pismach informował, że co do czasu uzyskania wymaganych dokumentów bieg terminu ulega wstrzymaniu. Działanie takie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności, gdy strona na skutek wezwania organu do złożenia określonych dokumentów nie składa ich lub złożone dokumenty nie spełniają określonych wymogów, stanowi to podstawę do wydania rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. Jedynie w sytuacji określonej w art. 64 k.p.a. organ uprawniony jest do pozostawienia podania bez rozpoznania.
Wobec powyższego, Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do załatwienia sprawy dotyczącej wykonania dachu i kominów na budynku mieszkalnym na działce nr [...], wszczętej zawiadomieniem z dnia 21 grudnia 2013 r. – w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Równocześnie Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznając, że bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym znaczny upływ czasu (cztery lata) od dnia wszczęcia postępowania. Tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy organ przekonująco nie usprawiedliwił.
Również Sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby tak długi okres załatwiania tej sprawy. Sąd wymierzył przewidzianą przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywnę w wysokości 1000 zł. Regulacja ta ma charakter fakultatywny (skarżący złożyli wniosek o wymierzenie grzywny w kwocie 4000 zł), jednakże, w ocenie Sądu, bezczynność organu w prowadzeniu postępowania, ze względu na długość jego trwania, miała szczególnie naganny charakter, który uzasadniał zastosowanie tego środka dyscyplinującego. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto, jak wyjaśnił Sąd, jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu prowadzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania.
Sądowi pierwszej instancji skarżący organ zarzucił naruszenie:
- - art. 149 § 1, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie w dniu orzekania przez Sąd było bezprzedmiotowe wskutek usunięcia stanu bezczynności przez organ i podlegało umorzeniu;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu w postaci postanowienia z dnia [...] 2017 r. nr [...] nakazującego B. G. i T. G. przedłożyć ocenę stanu technicznego dachu i kominów wykonanych na budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. [...] w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r., co jest istotną okolicznością w niniejszej sprawie wskazującą na brak bezczynności organu, a zatem brak podstaw do wydania zaskarżonego wyroku;
- - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji, gdy zaszły przyczyny (usunięcie przez organ stanu bezczynności po wniesieniu skargi) nakazujące umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł równocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] nakazującej B. G. i T. G. zaniechanie dalszych robót przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. [...]. Przeprowadzenie dowodu z powyższego dokumentu, zdaniem organu, nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, zaś wydanie ww. decyzji stanowi jednoznacznie o braku bezczynności organu w przedmiotowej sprawie i jest przesłanką do umorzenia niniejszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na fakt wydania postanowienia nr [...]. Ww. postanowienie, choć miało charakter dowodowy, zawierało nakaz wykonania i przedłożenia przez inwestorów oceny stanu technicznego dachu i kominów wykonanych na ich budynku mieszkalnymi i było niezbędne do ustalenia stanu faktycznego w sprawie oraz otwierało drogę do wydania stosownej decyzji. Organ podkreślił, że powyższe postanowienie zostało wysłane do wiadomości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, lecz pomimo jego wpływu do biura podawczego Sądu w dniu 13 listopada 2017 r., Sąd nie odniósł się w żaden sposób do niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. Powyższa okoliczność wskazuje, że Sąd pominął powyższy dowód, czym naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powyższa okoliczność, tj. wydanie w dniu 9 listopada 2017 r. ww. postanowienia - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - stanowi, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności.
Niezasadnie również Sąd I instancji przyjął, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ w sprawie podejmował szereg czynności, co zostało wykazane w odpowiedzi na skargę z dnia 11 września 2017 r. Wydanie przywołanego wyżej postanowienia bez wątpienia jest tą okolicznością, która ekskulpuje bezczynność organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przywołując okoliczności, które dają podstawę do przypisania organowi bezczynności w stopniu rażącym, powołał się jedynie na znaczny upływ czasu od wszczęcia postępowania, co zdaniem organu było niewystarczające. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazujące, że grzywna jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, organ stwierdził, że nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że bez nałożenia grzywny organ nie respektowałby obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak i wydanego orzeczenia. Przeczy temu zarówno wydane postanowienie, jak i decyzja z dnia [...] 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Sprawę rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie, a skarżący o tym poinformowani nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Mając na uwadze argumentację, która stoi za sformułowanymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zarzutem naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przypomnieć, że z treści art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd może oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że w terminie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Wydanie w toku postępowania sądowego, a więc po wniesieniu skargi przez organ administracji decyzji lub postanowienia kończących postępowanie nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzeczenia w przedmiocie oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.), oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Wynika to z faktu, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność miała miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
Należy więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Już z powyższej przyczyny postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 149 § 1, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu jako oparty na błędnym ustaleniu znaczenia normy prawnej wynikającej z powyższych przepisów. Prawidłowa wykładnia nadawana wskazanej regulacji procesowej sprzeciwia się bowiem żądaniu umorzenia w całości postępowania sądowego wszczętego skargą na bezczynność, jeżeli powodem podjęcia takiej decyzji procesowej przez sąd miałoby być wydanie przez organ – po wniesieniu skargi – żądanego przez stronę aktu. Taka sytuacja, jak wynika z przedstawionych wyżej wyjaśnień, mogłaby stanowić wyłącznie podstawę do umorzenia postępowania sądowego w części, w jakiej dotyczyło ono zobowiązania organu do podjęcia określonej czynności procesowej w postępowaniu objętym zarzutem pozostawania organu w bezczynności.
Druga zasadnicza kwestia jaka wyłania się na gruncie sformułowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zarzutów dotyczy odpowiedzi na pytanie jakiego rodzaju akt wymusza na Sądzie uznanie, że jego podjęcie w postępowaniu administracyjnym skutkuje brakiem podstaw do wydania w postępowaniu sądowym jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 § 1 p.p.s.a. i nakazuje w tej części umorzyć prowadzone postępowanie. Z treści przedstawionych w skardze kasacyjnej rozważań nie wynika, by organ w tym zakresie poczynił określone ustalenia, gdy tymczasem było to konieczne, zważywszy, że kodeks postępowania administracyjnego określa prawne formy działania organu w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, a przy tym postępowanie prowadzone w przedmiocie oceny legalności robót budowlanych różnicuje akty w nim podejmowane na te, które kończą postępowanie w sprawie oraz te, które takiego charakteru nie mają.
Jeżeli zatem przez pryzmat powyższego zróżnicowania form działania organu nadzoru budowlanego chcieć rozważyć znaczenie aktów podjętych w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie wykonania dachu i kominów na budynku mieszkalnym na działce numer [...], to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na prawidłowość zaskarżonego wyroku nie miało wpływu tak wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowienia z dnia [...] 2017 r. nr [...], jak i decyzji z dnia [...] 2018 r. nr [...]. To ostatnie rozstrzygnięcie stanowiło przedmiot wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, co było bezzasadne, jeżeli się uwzględni, że decyzja ta została podjęta po wydaniu przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, przez co nie mogła stanowić w jakimkolwiek aspekcie wzorca, na podstawie którego oceniana byłaby legalność tego orzeczenia sądowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podjął nieudaną próbę wykazania, że wydanie decyzji kończącej postępowanie naprawcze stanowić może dla Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwytną podstawę przemawiającą za niezasadnością nałożenia na organ grzywny, co miałoby wskazywać, że ustalenie Sądu I Instancji, iż organ nie respektowałby obowiązku wydania decyzji było zbyt daleko idące. Wnioskowanie takie oparte jest jednakże na założeniu, że także w sytuacji nienałożenia grzywny w wyroku, PINB w [...] wydałby decyzję kończącą prowadzone od 2013 r. postępowanie, co pozostaje założeniem całkowicie dowolnym, albowiem niesprawdzalnym. Jego spójność opiera się na domniemaniu ukierunkowania działania organu na załatwienie sprawy co do istoty, a zatem lokuje się w niedającym się poznać, a przez to i skontrolować przez podmiot zewnętrzny procesie decyzyjnym odnoszonym do zamiaru wykonywania przez organ nadzoru budowlanego przypisanych mu obowiązków w określony sposób.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że to właśnie zastosowanie przez Sąd względem pozostającego w bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotkliwego środka dyscyplinująco, tj. grzywny, mogło być – przynajmniej w odbiorze skarżących - kluczowym wytłumaczeniem wydania przez organ decyzji z dnia [...] 2018 r. Powoduje to, że nie tylko nieuprawnione w znaczeniu prawnym, ale również bezprzedmiotowe było akcentowanie wydania powyższego rozstrzygnięcia w skardze kasacyjnej, skoro w żaden sposób nie mogło ono determinować oceny złożonej przez J.G. oraz S. G. skargi na bezczynność oraz wpływać na prawidłowość zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W przeciwieństwie do decyzji z dnia [...] 2018 r. Sąd wziął pod uwagę postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...], niemniej nie miał powodów, by tenże akt poddać szczegółowemu rozważeniu, skoro niewątpliwym pozostawało, że nie usuwał on stanu bezczynności, w jakim znajdował się organ zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w terminie orzekania przez Sąd. W złożonej skardze kasacyjnej organ wyraził odmienne stanowisko, jednakże pozostaje ono całkowicie nieuprawnione, jeżeli się zważy, że ww. postanowienie nakazujące na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane B. G. i T. G. jako inwestorom wykonanie i przedłożenie oceny stanu technicznego części obiektu budowlanego miało charakter wyłącznie dowodowy i nie stanowiło o wydaniu przez organ aktu rozstrzygającego sprawę co do istoty albo w innym sposób kończącego sprawę w pierwszej instancji (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. w zakresie nadania stwierdzonej bezczynności organu kwalifikacji wskazującej na jej rażący charakter. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli w tym przypadku terminu załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. II OSK 2402/14). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpoznawana przez organ sprawa nie była szczególnie skomplikowana, na długość postępowania nie wpływały również działania stron wymuszające rozpoznawanie licznych wniosków procesowych przez te strony składanych.
Zauważyć trzeba, że po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie organ pozostawał w zwłoce, nie podejmując jakichkolwiek czynności istotnie prowadzących do ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego ocenę zasadności wniosku wskazującego na samowolny charakter robót wykonanych przez inwestorów. Ocenę tę w całości podtrzymał zresztą organ wyższego stopnia, nakładając w postanowieniu z dnia [...] 2017 r. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] obowiązek zajęcia przez tenże organ stanowiska w stosunku do wniosku J. G. i S. G. w nieprzekraczalnym terminie 45 dni. Bezsporne pozostaje, że organ temu zobowiązaniu uchybił, gdyż w wyznaczonym terminie organ nie wydał aktu kończącego zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 21 grudnia 2013 r. postępowanie. Ww. postanowienie doprowadziło wyłącznie do podjęcia przez PINB czynności wyjaśniających, jednakże także one nie cechowały się niezbędną koncentracją, co wynika z faktu, że pomiędzy zawiadomieniem z dnia 20 marca 2017 r. o wszczęciu postępowania a wniesieniem przez skarżących skargi na bezczynność organ nie doprowadził do przyjęcia ustaleń wystarczających do rozstrzygnięcia o zasadności wniosku skarżących.
Czynności kontrolne przy spornym obiekcie zostały podjęte dopiero w dniu 15 września 2017 r., a postanowienie umożliwiające ocenę stanu technicznego dachu i kominów na budynku w dniu 9 listopada 2017 r. Oznacza to, że bez żadnych wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż taki sposób prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] naruszał prawo w sposób oczywisty. Wprawdzie o stanie bezczynności nie można w niniejszej sprawie w sensie formalnym mówić, odnosząc się go do 2013 r., tj. do daty początkowej złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, niemniej Sąd I instancji miał wszelkie powody, by tak długi czteroletni okres nierozstrzygnięcia o żądaniu strony mieć na uwadze, gdy norma art. 149 § 1a p.p.s.a. wymuszała na Sądzie nadanie stanowi stwierdzonej bezczynności określonej kwalifikacji prawnej.
O naruszeniu przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. można mówić wywczas, gdyby wnoszący skargę kasacyjną skutecznie zakwestionował ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, względnie orzeczono o grzywnie z przekroczeniem ustawowych górnych granic. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie miał miejsca. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego organu, orzeczona grzywna nie jest nadmiernie represyjna i nieadekwatna do okoliczności sprawy, a w konsekwencji nie jest zbyt wysoka.
Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. łączony z pominięciem przez Sąd dowodu w postaci postanowienia z dnia 9 listopada 2017 r., co było – zdaniem organu - istotną okolicznością wskazującą na usunięcie stanu bezczynności organu. Abstrahując od dokonanego już wcześniej rozważenia znaczenia powyższego postanowienia, przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena niezasadności tego zarzutu wynika z uznania, że norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić kryterium prawidłowości działania Sądu I instancji, jeżeli jego przedmiotem było rozpoznanie skargi na bezczynność organu. Art. 145 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w przypadku rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie, toteż wskazanie powyższego przepisu, jeżeli bezspornym pozostaje, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była skarga na bezczynność, jest oczywiście nieuprawnione.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.