Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Łd 974/05), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, oddalił skargę P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005 roku (Nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2005 roku, odrzucającą zgłoszenie dokonane przez P. S.A. zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działki Nr 249 przy ul. M. w S., na której usytuowana jest stacja paliw.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że następstwo prawne skarżącej Spółki po "C" S.A., który w zgłoszeniu wskazano jako sprawcę zanieczyszczenia, wyłącza stosowanie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Ponadto dokonując wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r, Nr 49, poz. 196 ze zm.) w tym jej art. 82 i art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. zwana dalej u.p.o.ś.) oraz przywołując art. 74 ust. 2 i art. 86 Konstytucji RP, Sąd I instancji orzekł, że "inny podmiot" o jakim mowa w art. 12 ust. 1 u.p.o.ś., nie może odnosić się do następcy prawnego podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie. W ocenie sądu wojewódzkiego sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania tego uregulowania, ponieważ następca nie jest innym podmiotem w rozumieniu tego przepisu i wobec tego skarżący nie mógł w oparciu o ten przepis skutecznie zgłosić zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosła P. S.A. w P., zaskarżając ten wyrok w całości.
Wnoszący skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej oparł podstawy kasacyjne na art. 174 pkt 2 Ppsa i zarzucił naruszenie przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Polegało to na przyjęciu nieprawidłowej wykładni art. 12 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku.
Powyższa nieprawidłowa wykładnia miała polegać po pierwsze na tym, że skarżąca Spółka nie była objęta obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy oraz, że termin o którym mowa w tym przepisie jest terminem prawa materialnego.
Po drugie, na przyjęciu wykładni art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r, o ochronie i kształtowaniu środowiska, że obowiązek, który wynika z mocy prawa mógł być przejęty w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek, chociaż nabycie praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego płynących z samego prawa następuje w sposób pierwotny,
Po trzecie, na przyjęciu, że przepis art. 362 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. nie znajduje zastosowania w stosunku do skarżącej spółki, a zatem dąży ona do zwolnienia się ze swych zobowiązań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionej podstawy nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie zaś do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Oznacza to, że należy odnieść się do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacji, które determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze tej, w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 Ppsa wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Ppsa. Tak sformułowany zarzut należy uznać za niezasadny, ponieważ żaden z przywołanych wyżej przepisów nie stanowił podstawy prawnej, w oparciu o którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał zaskarżony wyrok. Przepisy te stanowią, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a).
Natomiast zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uwzględnił skargi, czyli nie stosował wymienionych przepisów, lecz skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa, a więc ten właśnie przepis mógł ewentualnie stanowić podstawę zarzutu opartego na art. 174 pkt 2 Ppsa. Oznacza to, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo niepowołania w treści skargi podstawy z art. 174 pkt 1 Ppsa, mogą więc być tylko zarzuty ze skargi kasacyjnej, które odnosiły się do naruszenia prawa materialnego, a dotyczące błędnej, zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, wykładni cyt. przepisu art. 12 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (u.p.o,ś)., co także wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przyjętą w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, a dotyczącą sposobu wykładni przywołanych wyżej przepisów.
W szczególności należy podkreślić, że art. 12 ust. 1 ustawy ustanawia jedną z formalnych przesłanek, które warunkują przyjęcie zgłoszenia, a przez to zwalniają aktualnie władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji. Jest to przesłanka dokonania powyższego zgłoszenia w terminie do dnia 30 czerwca 2004 roku. W przedmiotowej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 2 lipca 2004 (doręczenie organowi), a nie 30 czerwca 2004 roku (data złożenia w urzędzie pocztowym), czyli już po upływie powyższego ustawowego terminu.
Natomiast z dyspozycji art. 12 ust. 1 tejże ustawy jednoznacznie wynika, że każdy podmiot władający powierzchnią ziemi jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Oznacza to, że właściwy organ powinien posiadać informacje w zakresie występującego zanieczyszczenia jeszcze przed powyższym dniem, także zgodnie z art. 61 § 3 kpa. Wynika to z tego, że dopiero dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyły dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego.
Ponadto, tego rodzaju czynność wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, co pozwoli w istocie ustalić podmiot, który będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 u.p.o.ś. Należy podkreślić, że w świetle art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co pozwala dopiero na podjęcie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, czyli wydania decyzji kształtującej sytuację prawną stron tego postępowania. W tej sprawie, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi ma na celu jego wpisanie do rejestru, co wywołuje ten skutek, że zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Natomiast odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) oznacza, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2-3 u.p.o.ś). Dlatego też, tego rodzaju zgłoszenie ma na celu wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, które rozpoczyna się w dniu doręczenia żądania strony organowi.
Natomiast zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością, która wszczyna postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie, a ponadto w tym postępowaniu konkretyzowane są uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
Oczywiście, przebieg tego postępowania jest uzależniony od realizacji szeregu warunków formalnych, z których jednym z kluczowych jest termin dokonania zgłoszenia. Dlatego też jeżeli zgłoszenie wpłynęło do właściwego organu lecz już po terminie określonym w art. 12 ust. 1 ustawy, to nie spełnia tego ustawowego obowiązku, co oznacza, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy właściwy organ może je odrzucić. Z tych względów, błędne jest także twierdzenie, że w świetle analizowanych wyżej przepisów, starosta wydając decyzję o odrzuceniu zgłoszenia wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, rozstrzygając także indywidualną sprawę w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Odrzucenie zgłoszenia powoduje bowiem zaniechanie wpisania go do rejestru, w rozumieniu art. 110 u.p.o.ś., co następnie pociąga za sobą następstwa prawne w świetle dyspozycji art. 102 tej ustawy. Ten ostatni przepis stanowi również, że władający powierzchnią ziemi samodzielnie (ust.
- lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia (ust.
- jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Dlatego też błędne jest twierdzenie, że nawet jeżeli nastąpi uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze, zgodnie z art. 12 ust.3 ustawy, nie jest to wszczęciem postępowania administracyjnego w świetle art. 61 § 1 kpa, ponieważ ustawodawca nie wymaga dla tej czynności formy decyzji czy też postanowienia zgodnie z art. 104 kpa. Wynika to z tego, że chociaż ustawodawca nie przewidział dla określonej czynności formy decyzji lub postanowienia to nie przesądza jednak o tym, że jej dokonanie nie wiąże się z przeprowadzeniem postępowania administracyjnego.
Należy także podkreślić, że u.p.o.ś. odmiennie od uprzednio obowiązującego art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 49, poz. 106 ze zm.) uregulowała odpowiedzialność prawną sprawy zanieczyszczenia powierzchni ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku jednostki organizacyjne, które prowadziły działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska. Ponadto obowiązki w tym zakresie mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Jednak ówczesny ustawodawca nie wiązał tej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, czyli z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał bezpośrednio obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. Natomiast de lege lata, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnię ziemi. W świetle art. 3 pkt 44 u.p.o.ś. jest to właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Oznacza to, że w świetle dyspozycji art. 12 ust. 1ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna, powyższy przepis przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia w życie u.p.o.ś. tj. w dniu 1 stycznia 2001 roku, zgłoszenia właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi jaki spowodował inny podmiot przed wejściem jej w życie, z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 roku.
Ponadto, nie budzi wątpliwości, że z art. 102 ust. 2 u.p.o.ś. wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, kiedy zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot i do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Natomiast oczywiście wyklucza to możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, gdy zanieczyszczenie wystąpiło przed objęciem władania. Dlatego też, władający powierzchnią ziemi w świetle tego przepisu nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego, ponieważ nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje również obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku.
Także prawidłowe jest stanowisko, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś procesowy. Zachowanie terminu lub jego uchybienie wywołuje bowiem określone skutki w zakresie uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym.
W przedmiotowej sprawie będzie to oznaczać zwolnienie się lub brak zwolnienia od konieczności przeprowadzenia rekultywacji. Ustalony w art. 102 u.p.o.ś. obowiązek rekultywowania zanieczyszczonego gruntu ma oczywiście charakter materialnoprawny.
Ponadto w odniesieniu do tego rodzaju terminów nie stosuje się przewidzianych w k.p.a. regulacji, dotyczących ich przywracania. Dlatego też prawidłowe jest stanowisko, że ponieważ termin, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy ma charakter materialnoprawny to w przedmiotowej sprawie zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi nastąpiło w istocie w dniu 2 lipca 2004 roku. Oznacza to, że nie nastąpiło także naruszenie przez Sąd I instancji żadnego z przepisów prawa materialnego czyli art. 12 ust. 1 ustawy w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś., ponieważ ten ostatni dotyczy odpowiedzialności administracyjnej sprawy zanieczyszczenia środowiska i nie ma zastosowania w tym stanie prawnym i faktycznym jak i Sąd I instancji nie orzekał na tej materialnoprawnej podstawie. Ponadto chybiony jest zarzut ze skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż P. jest następcą prawnym C. S.A. również w zakresie prawa publicznego, czyli nie jest innym podmiotem, o którym stanowi art. 12 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ przejmuje ogół praw i obowiązków poprzednika (sukcesja generalna).
W tym zakresie ukształtowana została bowiem wiodąca linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą sukcesja generalna, w tym również z art. 463 i nast. kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Wynika to z tego, że gdy zachodzi następstwo prawne o charakterze sukcesji generalnej - np. w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 463 Kodeksu handlowego - następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym, czyli brak jest przesłanek do ich ograniczenia tylko do sfery prawa cywilnego, co w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nie jest to "inny podmiot" w świetle art. 12 ust. 1 cyt. ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni w tym zakresie dotychczasową linię orzecznictwa wyrażoną m.in. w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 roku (sygn. akt II OSK 282/06) oraz w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 roku (sygn. akt II OSK 336/06).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, orzekł o oddaleniu tej skargi na podstawie art. 184 Ppsa.