Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 691/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę I. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB, z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 7 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w L. przeprowadził kontrolę i ustalił, że na posesji przy ul. [...] w L. w granicy działki usytuowano w 1991 r. garaż konstrukcji drewnianej, którego inwestorem był mąż I. B.. Obiekt ten nie jest połączony w sposób trwały z gruntem. Ponadto ustalił, że wg ustaleń miejscowego planu obowiązujących w 1991 r. teren przeznaczony był pod usługi, zieleń i szkołę podstawową. L. Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała PINB, że nie posiada dokumentów potwierdzających, jakoby wyraziła ona zgodę na montaż garażu będącego przedmiotem niniejszej sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], PINB nakazał I. B. rozbiórkę ww. budynku garażowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], [...] WINB uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie PINB ustalił, że dla przedmiotowej decyzji nie wydano pozwolenia na budowę. Ponadto I. B. poinformowała organ, że nie posiada decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzyskał informację, z której wynika, że teren, na którym znajduje się garaż przeznaczony jest zgodnie z obowiązującym planem miejscowym m.in. pod budowę garaży. L. Spółdzielnia Mieszkaniowa przekazała do PINB ocenę stanu bezpieczeństwa pożarowego dotyczącą usytuowania garażu na posesji przy ul. [...] w L., z której wynika, że garaż nie posiada wymaganej prawem odporności ogniowej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], PINB, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), nakazał I. B. rozbiórkę budynku garażowego usytuowanego na zapleczu nieruchomości położonej w Lesznie przy ul. [...], na działce nr [...].
Odwołanie od ww. decyzji wniosła I. B..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Wskazał, że przedmiotowy garaż powstał bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przed nakazem rozbiórki ustalenia wymagało czy przedmiotowy garaż jest zgody z planem miejscowym (pkt 1), co też miało miejsce; oraz czy spełnia wymogi bezpieczeństwa (pkt 2). W zakresie wymogów bezpieczeństwa organ ocenił złożoną w sprawie ocenę stanu bezpieczeństwa pożarowego, a sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W tym zakresie stwierdził, że przedmiotowy garaż nie zapewnia wymaganej prawem odporności ogniowej oraz jego położenie narusza § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).
Tym samym nie jest możliwe przywrócenie stwierdzonych naruszeń do stanu zgodnego z prawem przez nałożenie obowiązków z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy wywołał treść art. 75 K.p.a., wskazując, że przepis ten stanowił podstawę do uwzględnienia złożonej w niniejszej sprawie przez stronę postępowania "Oceny stanu bezpieczeństwa pożarowego". Ponadto organ I instancji informował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jednak wydał decyzję przed upływem terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Pomimo trwającego postępowania skarżąca nie skorzystała z prawa zapoznania się z aktami sprawy i nie przedstawiła żadnego kontrdowodu.
Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 691/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wynika to z dokonanych ustaleń stanu faktycznego. Przedmiotowy garaż powstał w warunkach samowoli budowlanej; nie spełnia wymagań w zakresie odporności pożarowej oraz został posadowiony na działce z naruszeniem przepisów ww. rozporządzenia. Uznał, że nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. organy zgodnie z ar. 80 K.p.a. dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. ekspertyzy sporządzonej przez osobę mającą specjalistyczną wiedzę w tej dziedzinie, ale także do wyników dokonanych oględzin.
Sąd podzielił także pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że uchybienie popełnione przed organem pierwszej instancji, a polegające na wydaniu decyzji jeszcze przed upływem terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału w istocie, nie ma wpływu na wynik sprawy. Nie stwierdzono aby doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. w takim stopniu, który uzasadnia uwzględnienie skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła I. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów, tj.
- - art. 75 § 1 K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe oparcie się przez organ wydający kwestionowaną decyzję administracyjną oraz organ administracyjny I instancji (PINB w L.) wydający poprzedzającą ją decyzję, o dowód w postaci prywatnej opinii biegłego z dziedziny pożarnictwa, przedstawionej przez stronę zainteresowaną w wydaniu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia w postaci decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (garażu) stanowiącego własność skarżącej;
- - art. 7 K.p.a. oraz 8 K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe oparcie się przez organ wydający kwestionowaną decyzję administracyjną oraz organ administracyjny I instancji wydający poprzedzającą ją decyzję, o dowód w postaci prywatnej opinii biegłego z dziedziny pożarnictwa, przedstawionej przez stronę zainteresowaną w wydaniu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia w postaci decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego stanowiącego własność skarżącej;
- - art. 10 § 1 K.p.a. w postaci uniemożliwienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przez przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowe wydanie przez organ administracyjny I instancji decyzji administracyjnej w dniu 15 lutego 2013 r. w sytuacji, gdy termin do zapoznania się z aktami sprawy wyznaczony skarżącej przez ten organ, a w konsekwencji termin do złożenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych upływał 19 lutego 2013 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezawierające usprawiedliwionych podstaw uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w podstawie zarzutów skargi kasacyjnej wskazano przepisy postępowania administracyjnego, które zasadniczo nie mogą służyć do wykazania wad postępowania jakie ewentualnie miały miejsce przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny nie może bezpośrednio naruszyć tych przepisów. Jeżeli natomiast strona postępowania zarzuca w tym zakresie stosowną ocenę sądu administracyjnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, która mieści się w kategorii "błędnego zastosowania" to z charakteru tak sformułowanego zarzutu wynika, że strona nadaje ww. przepisom wymiar materialnoprawny. W tym zaś zakresie przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, jako mieszczące się w podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów wskazania wymaga, że w okolicznościach tej sprawy zakres postępowania wyjaśniającego wynika z treści art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zawierającego jedną z przesłanek rozbiórkowych, tj. "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Przesłanka ta będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ww. ustawy z 1974 r. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę.
Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być jednak stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 1044/13). Stwierdzenie istnienia takiej przesłanki powoduje konieczność wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki.
Strona skarżąca kasacyjnie na żadnym z etapów postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego nie podważyła dowodu przedstawionego przez Spółdzielnię co do stanu technicznego przedmiotowego garażu, tj. opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie z obowiązującymi regułami postępowania organy administracyjne mogły dopuścić ten dokument jako dowód w sprawie, tym bardziej, że z przeprowadzonych przez organ oględzin (protokół i materiał zdjęciowy) wynika, że mamy do czynienia z konstrukcją drewnianą obitą papą.
Ponadto przedmiotowy garaż usytuowany jest w odległości ok. 3 m od budynku szkoły podstawowej i ok. 9,54 m od budynku wielomieszkaniowego, a zgodnie z § 14 ww. rozporządzenia z 1980 r. odległość ta powinna wynosić 12 m. Taka zaś okoliczność w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oznacza, że przedmiotowy garaż aby spełniał wymagania przeciwpożarowe, powinien posiadać odpowiednią odporność ogniową.
Tym samym brak było podstaw do nieuwzględnienia ww. opinii jako dowodu przez organy administracyjne na podstawie art. 75 § 1, art. 7 i art. 8 K.p.a. Opinia ta zasadniczo, co do sposobu wykonania przedmiotowego garażu z materiałów palnych i jego usytuowania względem sąsiedniej zabudowy, pokrywa się z ustaleniami organu dokonanymi podczas oględzin. W trakcie postępowania skarżąca zaś nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, który podważałby ww. ustalenia i ocenę. W szczególności nie wykazała aby możliwe było doprowadzenie przedmiotowego garażu do stanu zgodnego z prawem i sposobu w jaki mogłoby to nastąpić. Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia obiektywności przez samo twierdzenie, że była jedna opinia w sprawie nie jest wystarczająca, w sytuacji gdy skarga kasacyjna nawet nie odnosi się do treści tej opinii. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. wydając decyzję o nakazie rozbiórki przed upływem terminu na zapoznanie się przez skarżącą z aktami sprawy.
Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca obecna była podczas oględzin organu w dniu 7 października 2011 r.; przy pismach z 8 grudnia 2012 r. i z 9 października 2012 r. organ I instancji informował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy; a przy piśmie z 15 stycznia 2013 r. poinformował o dacie przeprowadzenia dowodu z ww. opinii i przysługujących stronie prawach. Ponadto skarżąca wnosząc odwołanie do decyzji rozbiórkowej nie wykazała aby możliwe było doprowadzenie przedmiotowego garażu do stanu zgodnego z prawem, twierdząc, że organ oparł się wyłącznie na dowodzie prywatnym.
Tym samym brak jest podstaw aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca powinna uwzględnić, że zgodnie z art. 7 K.p.a. także w wyniku działań strony postępowania może dojść do podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wyjaśnienia w tym zakresie nie zależą zatem wyłącznie od działań samego organu. Z takich uprawnień procesowych skorzystała Spółdzielnia, natomiast nie strona skarżąca. Nie można uznać aby w tym zakresie organ administracyjny był "wyręczany" przez strony postępowania, jak to twierdzi strona skarżąca kasacyjnie. Nie na tym bowiem polega istota postępowania wyjaśniającego wynikająca z art. 7 K.p.a. Inicjatywa procesowa należy bowiem nie tylko do organu lecz także do stron postępowania.
Właśnie w oparciu o te reguły postępowania organy administracyjny zebrały w sprawie materiał dowodowy, z którego wynikało, że przedmiotowy garaż nie spełnia wymogów przeciwpożarowych. Tym zaś ustaleniom skarżąca, pomimo posiadanych uprawnień procesowych, nie przeciwstawiła żadnych konkretnych dowodów, które mogłyby prowadzić do odmiennej oceny, w tym w szczególności czy w ogóle istnieje możliwość usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Także skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie żadnej argumentacji. Oznacza to, że twierdzenia skarżącej należy ocenić jako gołosłowne bo niepoparte żadnymi dowodami.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.