Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 65/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 4 lipca 2019 r., IV SA/Wa 287/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi B. B. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku ("SKO" lub "Kolegium") z 29 listopada 2018 r., nr KO-846/4102/63/18, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej – oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, SKO zaskarżoną decyzją po rozpatrzeniu odwołania B.B. i E. K. od decyzji Prezydenta Miasta Płocka Nr 161/2018 z 28 września 2018 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tegoż organu o warunkach zabudowy Nr 172/2016 z 13 września 2016 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.). W wyroku wskazano, że B.B. i E. K. złożyły wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta Płocka z 13 września 2016 r., Nr 172/2016, o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (sprzedaż internetowa artykułów szkolnych i zabawek), przewidzianej do realizacji w P. przy ul. [...] (obecna nazwa ulicy: ul. [...]) na działce o nr ewid. gruntów [...] obręb [...]. Jako przesłankę wznowienia powołano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wywodząc, że wnioskodawczynie jako strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, oraz wskazano, że dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Dalej w wyroku przywołano, że postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie, w wyniku czego Prezydent Miasta Płocka uznał, iż wnioskującym o wznowienie nie przysługiwał przymiot strony i dlatego decyzją z dnia 28 września 2018 r. odmówił uchylenia dotychczasowej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu I instancji wnioskodawczyniom nie przysługuje przymiot stron postępowania na podstawie wskazywanych we wniosku art. 28 K.p.a. i art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (K.c.). Uwypuklając szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy organ podkreślił, że jej wydanie poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, Upzp). Rozstrzygające dla ustalenia katalogu stron było ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, stroną może być tylko podmiot, na którego nieruchomość inwestycja rzeczywiście może oddziaływać.

Za strony zostali uznani właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja - obszar oddziaływania ogranicza się bowiem do tej działki należącej do inwestora. Organ nie dopatrzył się uciążliwości komunikacyjnych ani innych, mimo, że działki wnioskujących o nr [...] i [...] są usytuowane przy tej samej ulicy. Organ gminy wskazał, że ulica [...] jest drogą publiczną i może z niej korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W wyroku wskazano, że wnioskodawczynie wniosły następnie odwołanie, zarzucając naruszenie: art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie w sposób nieuprawniony, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła faktyczna podstawa wznowienia postępowania, art. 61 ust. 1 Upzp, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie brak jej uchylenia wskutek wznowienia w sytuacji, kiedy planowana inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozp. MI 2003) – poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i braku prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także błędne określenie parametrów zabudowy.

W ocenie odwołujących planowana inwestycja spowoduje wzmożony ruch na ulicy - wspólnej dla inwestycji i skarżących oraz konieczność parkowania dodatkowych samochodów. Nie można zatem procesu ustalenia stron ograniczyć do ustalenia właścicieli nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji. Skarżące w niniejszym postępowaniu powinny zostać uznane za strony postępowania, albowiem należące do nich nieruchomości (ul. [...] i [...]) leżą w bezpośrednim sąsiedztwie i w obszarze analizowanym oraz posiadają interes prawny dotyczący toczącego się postępowania. Działki skarżących oddziela od terenu inwestycji jedynie droga, a więc znajdują się one w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Odczują one skutki inwestycji w postaci wzmożonego ruchu samochodów, czy też hałasu. Wskazano na treść art. 140 K.c. jako źródło interesu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i art. 144 K.c. przewidującego ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami. Jednocześnie w odwołaniu podniesiono, że decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem przepisów Upzp oraz rozp. MI 2003.

SKO przywołaną na wstępie decyzją, utrzymując w mocy decyzję I instancji, wskazało, że w Upzp nie ma przepisu określającego strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zastosowanie ma tutaj art. 28 K.p.a. Aby być stroną postępowania administracyjnego należy wykazać swój własny, indywidualny i aktualny interes prawny w danej sprawie, wskazując konkretny przepis prawa materialnego. Sam fakt posiadania nieruchomości w pobliżu terenu planowanej inwestycji, nie jest wystarczającym argumentem, gdyż należy jeszcze wykazać swój własny interes prawny, o którego ochronie stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp. Wnioskodawczyniom – w ocenie Kolegium – można przypisać interes faktyczny, nie można przypisać im interesu prawnego wywodzącego się z konkretnego przepisu prawa materialnego. Wzrost natężenia ruchu samochodów i hałas tym spowodowany – która to uciążliwość z punktu widzenia interesów jednostkowych jest zrozumiała i ze społecznego punktu widzenia również nie jest bez znaczenia – nie stanowi okoliczności przesądzającej o interesie prawnym osób składających wniosek o wznowienie postępowania.

Wnioskodawczynie są właścicielkami działek, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz położone są naprzeciwko, po drugiej stronie ulicy, oddzielone są od niej pasem gruntu - drogą publiczną. W ocenie Kolegium posiadanie prawa własności nieruchomości w pobliżu terenu inwestycji nie jest wystarczającym argumentem uzasadniającym przyznanie im statusu stron w postępowaniu. Nie można uznać, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na działki wnioskodawczyń wznowienia, nie wskazuje na to również treść mapy załączonej do wniosku inwestora – wynika z niej, iż obszar na który inwestycja będzie oddziaływać, zamknie się w granicach działki inwestycyjnej. Wnioskodawczynie wprawdzie we wniosku o wznowienie wskazywały, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości, lecz nie sprecyzowały, na czym ujemny wpływ oddziaływania miałby polegać. Także w trakcie postępowania wznowieniowego nie uprawdopodobniły wystarczająco, że istotnie oddziaływanie na ich działki miałoby miejsce.

Same zaś wywody o występowaniu hałasu i zwiększonym ruchu pojazdów są na tyle ogólne, że nie pozwalają na poczynienie ustalenia skutkującego przypisaniem odwołującym się interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego w sprawie. Odnosząc się natomiast do sformułowanych w odwołaniu zarzutów wydania dotychczasowej decyzji z rażącym naruszenie prawa Kolegium wskazało, że przedmiotem kontroli organu odwoławczego jest wyłącznie decyzja wydana w zakresie wznowienia postępowania, w tym postępowaniu Kolegium badało jedynie przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

B.B. i E. K. wniosły skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję SKO z 29 listopada 2018 r. Skarżące zarzuciły naruszenie:

1. I. przepisów postępowania:
2. - art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez przyjęcie w sposób nieuprawniony, że w sprawie nie wystąpiła faktyczna podstawa wznowienia wymagana do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, podczas gdy przesłanka ta wystąpiła, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby zostało to uwzględnione przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, decyzja organu I instancji zostałaby uchylona w całości, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji;
3. - art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż skarżące nie są stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy interes ten w rzeczywistości występuje i został wywiedziony z art. 144 K.c., "art. 1" rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby zostało to uwzględnione przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, to decyzja organu I instancji zostałaby uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania temu organowi;
4. II. przepisów prawa materialnego:
5. - art. 61 ust. 1 Upzp poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta Płocka odmawiającej uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
6. - § 3 i nast. rozp. MI 2003 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, pomimo błędnego wyznaczenie obszaru analizowanego i braku prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także błędnego określenia parametrów zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy;
7. - art. 54 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64 Upzp w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie wyrażające się utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż w decyzji tej nie zapewniono miejsc postojowych dla samochodów w ilości wymaganej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz wniosły o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżące kwestionowały odmowę im przymiotu stron i odmowę im prawa do żądania uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Do skargi dołączono zdjęcie dowodzące, że inwestycja powstaje na osiedlu domków jednorodzinnych, przy bardzo wąskiej ulicy, gdzie nie ma warunków do prowadzenia tego typu działalności bez wprowadzania uciążliwości dla mieszkańców. W ocenie skarżących, winny one zostać uznane za strony postępowania, bowiem należące do nich nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie oraz w obszarze analizowanym w stosunku do planowanej inwestycji oraz posiadają interes prawny dotyczący toczącego się postępowania. Nieruchomości należące do skarżących znajdują się vis a vis planowanej inwestycji, już teraz, na etapie budowy, w znaczny sposób oddziałuje ona negatywnie na nieruchomości skarżących poprzez wzmożony hałas, kurz, wzmożony ruch samochodów, które korzystają częstokroć ze wspólnych miejsc postojowych, a niejednokrotnie również parkują w miejscach niedozwolonych, uniemożliwiając skarżącym wyjazd z ich posesji.

Mając na uwadze funkcję usługową planowanej inwestycji, skarżące bezpośrednio odczują skutki inwestycji w postaci choćby wzmożonego ruchu samochodów czy też hałasu. Skarżące wskazały na liczne uchybienia organu ustalającego warunki zabudowy w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, nieuwzględnienia zasad dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji określenia nieprawidłowo parametrów planowanej inwestycji. W decyzji o warunkach zabudowy brak jest skonkretyzowanej liczby miejsc parkingowych, która winna być zapewniona dla tej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, ze zm., Ppsa) oddalił skargę.

W motywach tego wyroku zrekapitulowano konstrukcję postępowania wznowieniowego. W ocenie sądu a quo, pogląd o nieprzysługiwaniu skarżącym statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego budynku usługowego i w konsekwencji również braku wskazanej przez skarżące podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zasługiwał na akceptację. Domagając się wznowienia postępowania wnioskodawczynie argumentowały, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie brały udziału jako strony tegoż postępowania, mimo że ich nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Działki skarżących są oddzielone z działką inwestora drogą publiczną (drogą gminną), a przedmiotowa inwestycja zdaniem sądu pierwszej instancji, w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 57, poz. 2573 ze zm., rozp.

RM 2004), nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżące oprócz ogólnych stwierdzeń, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości poprzez nadmierny ruch samochodowy i związany z tym hałas, nie wskazały na żadne konkretne dane, z których takie stwierdzenia można byłoby wywieść. Sąd wojewódzki zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest to teren jedynie domków jednorodzinnych, ale również na terenie analizowanym znajduje się zabudowa usługowa i budynki wielorodzinne, występuje dość intensywna zabudowa. Okoliczności te dają podstawę do przyjęcia, że ulica oddzielająca działki skarżących i inwestora jest ulicą, przez którą odbywa się ciągły ruch samochodowy. Stwierdzenie ewentualnych uciążliwości w postaci ruchu samochodowego, jak i związanego z tym hałasem na obecnym etapie postępowania – mając na uwadze wniosek inwestora, jego zakres i wskazane określone w decyzji – jest przedwczesne.

W skardze nie przedstawiono konkretnych okoliczności, w jakim zakresie dopuszczalne normy będą, bądź mogą być przekroczone. Zatem – w ocenie WSA w Warszawie – prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, że samo sformułowanie o ewentualnym wystąpieniu większego ruchu pojazdów jest na tyle ogólne, że nie pozwala na poczynienie ustalenia skutkujące przypisaniem skarżącym interesu prawnego.

Interes prawny skarżących, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie wynika także z przywołanych przez nie przepisów dotyczących ochrony akustycznej. Podstaw takich nie daje art. 112 ustawy - Prawo ochrony środowiska wyznaczający zakres ochrony przed hałasem. Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określa zaś precyzyjnie poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu oraz poziomy dopuszczalnego hałasu na różnych rodzajach terenów – w tym zabudowie mieszkaniowej. Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie można jednak z góry założyć, że realizacja zamierzenia budowalnego spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu np. z powodu zwiększonego ruchu samochodowego. Określenie układu komunikacyjnego stanowi element projektu budowlanego, na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwie nawet przeprowadzenie dowodu zmierzającego do ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji przekroczony zostanie dopuszczalny poziom hałasu.

W ocenie sądu wojewódzkiego podnoszone zarzuty związane z nadmiernym hałasem wiązały się nie tyle z decyzją o warunkach zabudowy, lecz ze spodziewanymi skutkami, jakie niesie za sobą sama budowa spornego obiektu, ewentualne spełnienie norm emisji hałasu. Decyzja o warunkach zabudowy jest tymczasem jedynie wytyczeniem podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działek inwestora i wpływu planowanej przez niego inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego.

Zdaniem sądu pierwszej instancji Kolegium prawidłowo uznało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy skarżącym status stron nie przysługiwał, a wnioski wyciągnięte przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym są prawidłowe. Źródło interesu prawnego nie wynikało także z art. 140 K.c. Skarżące nie wykazały w żaden sposób, że planowana inwestycja ograniczyła sposób korzystania przez nie z ich nieruchomości. Prawo do zabudowy nieruchomości jest natomiast podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy nie wpływa na sposób zabudowy i gospodarowania nieruchomości skarżących. W niniejszej sprawie nie da się także skutecznie wywieść ich interesu prawnego z naruszenia art. 144 K.c., gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości odnosi się wyłącznie do zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych.

Sąd wojewódzki przyznał, że w orzecznictwie sądowym występują poglądy, że przepisy te kreują interes prawny w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (przywołano wyrok NSA z 21 września 2017 r., II OSK 2235/16). W tym aspekcie zaznaczono, że przepisy te nie są źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zawsze, ale możliwość wywodzenia z nich interesu prawnego w danym postępowaniu zależy od konkretnych okoliczności ustalonych w konkretnej sprawie. Powyższe uprawnienia właścicielskie trzeba zatem odczytywać w kontekście tego, że w niniejszej sprawie – w ocenie sądu wyrokującego w sprawie IV SA/Wa 287/19 – organy administracji publicznej wykazały, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie występują na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomości sąsiednie.

Nadto zasadnie organ odwoławczy wskazał, że zarzuty skargi dotyczące prawidłowości samej decyzji o warunkach zabudowy nie mogły podlegać rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu, albowiem zarzuty merytoryczne stawiane decyzji ustalającej warunki zabudowy nie świadczą o interesie prawnym skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły B.B. i E. K. – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 144 K.c., "art. 1" rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp poprzez nieuzasadnione niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa i brak stwierdzenia, że w zaistniałym stanie faktycznym postępowanie administracyjne było błędnie prowadzone bez udziału skarżących, którym przysługuje status stron postępowania, w konsekwencji czego doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, podczas gdy jego prawidłowe zastosowanie doprowadziłoby do uznania skarżących za strony postępowania, a w konsekwencji do uchylenia obu decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym;
2. 2. prawa materialnego w postaci:
3. a) naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a co za tym idzie przyjęcie, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, a nadto przyjęcie, iż obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób, co skutkowało przyjęciem, iż planowana inwestycja spełnia warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunków zabudowy, a w konsekwencji oddalenie skargi;
4. b) naruszenia przepisów art. 54 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 Upzp w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy ich zastosowanie spowodowałoby uchylenie decyzji z uwagi na brak zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów w ilości wymaganej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego, co w efekcie doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej zrekapitulowano stan sprawy, przywołując zapadłe decyzje oraz zaskarżony wyrok. Wywodzi się w niej, że skarżące powinny zostać uznane za strony postępowania, bowiem ich nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie oraz w obszarze analizowanym w stosunku do planowanej inwestycji. Powielono w niej zasadniczo część zarzutów skargi i tam prezentowaną argumentację, przywołując w niej wiele judykatów, mających wzmacniać prezentowane w skardze kasacyjnej wywody.

Skargę kasacyjną B.B. prawomocnie odrzucił WSA w Warszawie postanowieniem z 23 października 2019 r.

Podczas rozprawy on-line pełnomocnik skarżącej kasacyjnie E. K. wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

A. Trafnie sąd pierwszej instancji eksponował, że zarzuty skargi dotyczące prawidłowości samej decyzji o warunkach zabudowy mogły podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu wznowieniowym dopiero wówczas, gdyby uznać uprzednio skarżących za podmioty, którym służyć miał status stron w źródłowym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją dotychczasową w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tej przyczyny podniesione w skardze kasacyjnej E. K. zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być rozpoznawane dopiero wówczas, gdyby okazała się usprawiedliwiona podstawa kasacyjna, w której eksponowano naruszenie przepisów prawa procesowego.

B. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Cyt. przepis stanowi podstawę uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi m. in. na decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego. Z kolei podstawy wznowienia postępowania administracyjnego ujęte zostały w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145 aa § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu Naczelnego jest wyrok IV SA/Wa 287/19, a strona skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa przez jego niezastosowanie.

Z kolei sąd wojewódzki kontrolował decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji dotychczasowej w przedmiocie warunków zabudowy. Tym samym podnosząc zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, należało wskazać przynajmniej jedną z przesłanek wznowieniowych, którymi miałoby być dotknięte postępowanie przed SKO, a którego wadliwie miał nie dostrzec sąd wojewódzki. Takiego wskazania w skardze kasacyjnej brak, przeto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa jest nietrafny.

C. Podniesiony w pierwszej podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa powiązano z przepisami mającymi charakter przepisów prawa materialnego, wywodząc iż skarżącą kasacyjnie błędnie nie uznano za stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W tym aspekcie przywołano art. 28 K.p.a., art. 144 K.c., art. 6 ust. 2 Upzp oraz "art. 1" rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2014, poz. 112, rozp. MŚ 2007). Co się tyczy ostatniego z aktów normatywnych, to autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o "§ 1" rozp. MŚ 2014, rozporządzenia w polskim porządku normatywnym dzielą się na paragrafy, a nie na artykuły.

W ocenie Sądu Naczelnego trafne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w realiach kontrolowanej sprawy uzasadnione było stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a przywoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 144 K.c. był przedmiotem analizy tego zagadnienia w zaskarżonym wyroku i sąd a quo doszedł do prawidłowej konkluzji, że nie mógł on być źródłem interesu prawnego kwalifikującego E. K. jako stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

D. Z § 1 rozp. MŚ 2007 wynika jedynie to, że cyt. rozporządzeniem określa się zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu dla oznaczonych rodzajów terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe; poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu; okresy, do których odnoszą się poziomy hałasu, jako czas odniesienia. Przepis § 1 rozp. MŚ 2007, uwzględniając przy tym charakter objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji o warunkach zabudowy i rodzaj planowanej inwestycji (budynek usługowy z przeznaczeniem na sprzedaż internetową artykułów szkolnych i zabawek), nie stanowi źródła interesu prawnego dla skarżącej kasacyjnie. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym miałoby polegać naruszenie tegoż przepisu, ograniczając się do wskazania, że skarżąca była narażona na niedogodności z uwagi na funkcjonowanie sklepu z zabawkami zlokalizowanego w niedalekiej odległości od jej działki.

Trafnie także sąd pierwszej instancji wskazał, że nie da się także skutecznie wywieść interesu prawnego wnioskodawczyń wznowienia postępowania z art. 144 K.c., gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości odnosi się wyłącznie do zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych. Skoro skarżąca kasacyjnie powołuje się na negatywne skutki dla siebie wynikające z realizacji robót budowlanych dla inwestycji ujętej w decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy, to okoliczność ta nie dowodzi per se, że powinna dysponować statusem strony w postępowaniu o ustalenie tychże warunków zabudowy. Takim źródłem nie mogą być okoliczności związane ze spodziewanym zwiększeniem wykorzystywania drogi publicznej rozdzielającej działki przez potencjalnych klientów/kurierów przyszłego punktu usługowego.

E. Źródłem interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., dla skarżącej kasacyjnie w sprawie zakończonej decyzją dotychczasową o ustalenie warunków zabudowy nie może być – raz jeszcze podkreślając charakter planowanej inwestycji – przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wypadnie zauważyć, że z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp wynika jednakowoż, że równocześnie każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Innymi słowy, osoby trzecie winny wskazać na źródło własnego interesu prawem chronionego, który należałoby wziąć pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, a w pierwszej kolejności miałoby to znaczenie dla przyznania tym osobom statusu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Słusznie w wyroku zaakceptowano argumentację Kolegium, że skarżącym status stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie przysługiwał. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że przymiot strony podmiotów będących właścicielem, użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, powinien być oceniany każdorazowo z uwzględnieniem rodzaju planowanej inwestycji (por. E. Szewczyk, Kilka uwag w odniesieniu do pojęcia strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, [w:] Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, red. T. Bąkowski, Gdańsk 2022, s. 206).

F. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazywał, że na obszarze analizowanym znajduje się zróżnicowana i dość intensywna zabudowa, a okoliczność spodziewanego – z racji zamierzenia inwestycyjnego – zwiększenia ruchu samochodowego ulicą rozdzielającą działkę skarżącej kasacyjnie i skargę inwestycyjną, przy braku przedstawienia skonkretyzowania zarzutu przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na tym etapie realizacji przedsięwzięcia, jakim było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie skutkowało przyznaniem skarżącej kasacyjnie statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Słusznie stwierdził sąd a quo, że skarżącym, jako właścicielom działek nie sąsiadujących bezpośrednio z działką inwestycyjną, a rozdzielonych działką drogową, w tych okolicznościach nie służył interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] (działki inwestycyjnej).

G. Ubocznie wypadnie zauważyć, że sąd pierwszej instancji wyraził stanowisko, że inwestycja objęta źródłową decyzją o ustalenie warunków zabudowy, w świetle rozp. RM 2004, nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W skardze kasacyjnej nie podważono tej oceny, gdy idzie o kwantyfikowanie przedmiotowej inwestycji, wszak jednak w dacie wydania źródłowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powyższe rozporządzenie nie obowiązywało, albowiem zostało uchylone na mocy § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71 ze zm., rozp. RM 2010). Z przepisów rozp. RM 2010 nie wynika jednakowoż, aby budowa budynku usługowego przeznaczonego do sprzedaży internetowej artykułów szkolnych i zabawek o powierzchni sprzedaży do 60 m² była zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

To częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie oznacza jednak dyskwalifikacji zasadniczo trafnego stanowiska sądu pierwszej instancji w przedmiocie braku statusu strony dla skarżącej kasacyjnie w źródłowej kwestii w sprawie.

H. Z powyższych względów i uznania nieskuteczności podstawy kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów postępowania i odmowy przyznania skarżącym statusu stron w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o ustaleniu warunków zabudowy, bezprzedmiotowe jest rozpoznawanie zarzutów odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczących decyzji ustalającej warunki zabudowy. Te zarzuty mógłby podnosić skutecznie w postępowaniu wznowieniowym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tylko podmiot, który niewątpliwie posiadałby status strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

1. I. Uznając, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją w myśl art. 184 Ppsa.