Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004 r.(sygn.6 II 4003/03) oddalił skargę G. D. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2003 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania świadectwa oceny laboratoryjnej materiału siewnego.
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczące odmowy wydania świadectwa kwalifikacji nasion.Podstawę odmowy wydania świadectwa stanowił przepis art. 48 ust.1 i art.51 ustawy z dnia 24 lipca 1995 r. o nasiennictwie(Dz.U.z 2001 Nr 53,poz.563) oraz fakt iż skarżący zgłosił do oceny laboratoryjnej próby materiału siewnego pobrane, zdaniem organu,niezgodnie z zasadami pobierania prób materiału siewnego stosowanymi przez organ zgodnie z art. 54 ust.2 pow. ustawy.Ponadto, w ocenie organu, skarżący występujący z żądaniem dokonania oceny laboratoryjnej materiału siewnego, nie jest strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. i z tego powodu nie ma zastosowania art. 104 k.p.a.Świadectwo kwalifikacji nasion jest wydawane stosownie do art.51 ustawy o nasiennictwie, na podstawie oceny laboratoryjnej materiału siewnego będącego w posiadaniu organu w formie zaświadczenia.Świadectwa nie można utożsamiać z aktem władczym administracji.
W skardze do Sądu G. D. zarzucał błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie świadectwa kwalifikacji nasion nie jest władczym aktem administracyjnym i błędne odmawianie mu statusu strony.Postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, co narusza zasadę praworządności.Przepis art. 54 ust.2 pkt 1 ustawy o nasiennictwie nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie wielkości materiału siewnego przekazywanego do badania. Wobec braku regulacji co do wielkości partii w przepisach prawa polskiego, zastosowanie przepisów Międzynarodowego Związku Oceny Nasion nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o nasiennictwie, która nie zawiera w tym względzie postanowień oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiału siewnego(Dz.U. Nr 108,poz.1184 ze zm.).Z przepisów rozporządzenia wynika raczej, że o wielkości partii nasion powinna decydować nie masa, lecz pewna jednorodność cech jakościowych przedstawionych jednorazowo do oceny.Z przepisów rozporządzenia wynika jedynie, iż próbki materiału siewnego pobiera się, stosownie do wielkości partii nasion, z każdego pojemnika lub z różnych miejsc w pojemniku.Ponadto z formalnego punktu widzenia w świetle art.87 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia stosowanie dla określenia masy partii nasion przepisów Międzynarodowego Związku Oceny Nasion (ISTA).
Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w odpowiedzi na skargę ponowił argument iż świadectwo kwalifikacji nasion nie jest decyzją administracyjną a osoba żądająca wydania takiego świadectwa nie jest stroną w rozumieniu k.p.a. Wyjaśnił, że w myśl art.54 ust.2 ustawy o nasiennictwie miał obowiązek opracowania zasad oraz metod oceny i kontroli materiału siewnego i zgodnie z nim opracował "Zasady i metody oceny materiału siewnego",które określają że w ocenie materiału siewnego obowiązują zasady opracowane przez ISTA,którego Polska jest członkiem od 1924 r.Opracowanie to nie jest aktem normatywnym, ale wiąże organy Inspekcji i podmioty działające z jej upoważnienia.Wykonywanie analiz według jednolitych zasad oceny gwarantuje porównywalność wyników oceny nasion w obrocie krajowym i pochodzących z importu.Zgłoszone przez skarżącego do oceny próby materiału siewnego życicy trwałej odmiany GRILLA o nr partii [...] pobrane niezgodnie z metodami określonymi w powołanych "Zasadach..".Wskazał, że życica trwała została zgłoszona przez skarżącego na międzynarodową listę odmian OECD, zgłoszenie było dobrowolne i oznacza że wytwarzanie materiału siewnego tej odmiany będzie następowało zgodnie z systemem kwalifikacyjnym OECD, w skład którego wchodzi ocena laboratoryjna, w tym pobranie prób zgodnie metodami ISTA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że do wydawania świadectw kwalifikacji powinny być stosowane przepisy dotyczące wydawania zaświadczeń.Nie jest to postępowanie administracyjne a ma charakter administracyjny z uwagi na organy je wydające i na prawną formę administracji, do której się odnosi.Świadectwo jest wydawane na podstawie wyników oceny laboratoryjnej materiału siewnego będącego w posiadaniu organu.Przekroczenie wielkości partii materiału siewnego, z których pobrane są próby do badań laboratoryjnych uniemożliwia wydanie świadectwa uznanego za równoważne ze świadectwami wystawianymi przez ISTA i AOSCA.Zasady opracowane przez Głównego Inspektora nie są aktem normatywnym ale wiążą organy Inspekcji i podmioty działające z jej upoważnienia.Mogą zatem wykonywać badania tylko w sposób określony przez Głównego Inspektora i tylko stosując metody oceny tam określone.
Za niezrozumiałe uznał natomiast Sąd twierdzenie, że skarżący nie jest stroną postępowania ale to wadliwe twierdzenie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Pełnomocnik G. D. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów. Jako zarzuty skargi kasacyjnej wskazano:1/ naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnień skargi,która zasługiwała na uwzględnienie, bo organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 104 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. w związku z art.4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie, polegającego na przyjęciu że władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną.Wskazany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c związany jest także z nieuwzględnieniem naruszenia przez organy Inspekcji art. 219 k.p.a. w związku z art.4 ustawy o nasiennictwie z 1995 r., polegającego na przyjęciu, że do wydawania świadectw kwalifikacji nasion stosuje się przepisy o zaświadczeniach,które tylko potwierdzają stan wiedzy organu na podstawie posiadanych dokumentów, oraz z nieuwzględnieniem naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.126 k.p.a. przez nie wyeliminowanie z obrotu orzeczenia, utrzymującego w mocy postanowienie wydane bez podstawy prawnej;2/naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi,chociaż organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy tj.art.54 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie, poprzez przyjęcie że powołany przepis stanowił uprawnienie dla Generalnego Inspektora do ustalania maksymalnej masy partii oraz wielkości prób pobieranych do badań laboratoryjnych, wbrew przepisom ustawy nie zawierających w tym względzie ograniczeń;3/naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej oraz nie wyjaśnienie rozstrzygnięcia przyjętego przez Sąd, zawartego w uzasadnieniu organu administracyjnego, że zasady i metody oceny materiału siewnego ustalone przez Głównego Inspektora ustalające nakaz stosowania metod opracowanych przez ISTA wiążą organy ochrony roślin i nasiennictwa, podczas gdy źródłem obowiązków strony może być wyłącznie norma wywiedziona z aktów normatywnych.
W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego: § 43 rozporządzenia z dnia 14 sierpnia 2001 r.w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiału siewnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przekroczenie wielkości partii materiału siewnego, z których zostały pobrane próby do badań laboratoryjnych uniemożliwia wydanie świadectwa uznanego za równoważne ze świadectwami wystawionymi przez ISTA i AOSCA; naruszenia art. 87 ust.1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że metody opracowane przez ISTA i opracowane na ich podstawie "Zasady..." stanowią źródło prawa, przez co obowiązują na terytorium RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W myśl art. 4 obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie (Dz.U. z 2001r., Nr 53,poz.563 ze zm.)do postępowania w sprawach regulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponieważ zgodnie z art.1 pkt 3 ustawa ta m.in. reguluje sprawy wytwarzania,obrotu oraz oceny i kontroli materiału siewnego to przepisy k.p.a. mają w tych sprawach zastosowanie, chyba że przepisy ustawy stanowiłyby inaczej.Kwestie oceny i kontroli materiału siewnego regulują przepisy zawarte w rozdziale 5 pow.ustawy.Nie wynika z nich odstępstwo od zasady stosowania przepisów k.p.a.Przeciwnie zawarta w tym rozdziale regulacja może potwierdzać stanowisko zajęte w skardze a następnie w skardze kasacyjnej.W art.48 ust.1 ustawy o nasiennictwie z 1995 r.,(powołanego jako podstawa materialnoprawna dopiero w postanowieniu Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa,postanowienie I instancji zawiera wskazanie tylko art. 219 k.p.a)mowa jest o wydawaniu świadectw o uznaniu lub nieuznaniu materiału siewnego za materiał siewny kwalifikowany, warunkowo kwalifikowany, standardowy, handlowy lub za mieszankę materiału siewnego, w którym określa się termin jego ważności, który może być przedłużony.
Użyte we wskazanym przepisie art.48 określenie "uznaje się, "nie uznaje się" potwierdza stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej co do formy rozstrzygnięcia. Wprawdzie o decyzji jest mowa dopiero w ust.2b art.48, ale chodzi tam o decyzję do wydania której wyjątkowo uprawniony jest Główny Inspektor a do tego decyzję zakazującą. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważał kwestii formy rozstrzygnięcia w sprawie uznania lub nieuznawania materiału siewnego za określony rodzaj materiału na płaszczyźnie materialnoprawnej a oparł się wyłącznie na przepisach dotyczących zaświadczeń.
W świetle powołanych przepisów: art. 4 i art. 48 ustawy z 1995 r. wydanie świadectwa o uznaniu lub nieuznaniu określonego materiału za materiał siewny określonej kategorii nosi znamiona decyzji deklaratoryjnej.Zaświadczenie służy potwierdzeniu określanych danych, faktów i informacji znajdujących się w posiadaniu organów administracji podczas gdy świadectwo "o uznaniu" lub "nieuznaniu " materiału za materiał siewny określonej kategorii wydaje się na wniosek zainteresowanego "na podstawie wyników oceny materiału siewnego",określa się w nim też termin ważności który może być przedłużony.
Powołana ustawa nie określa zasad pobierania próbek materiału siewnego. Z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 sierpnia 2001 r.w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiału siewnego(Dz.U. Nr 108,poz.1184ze zm.)wynika,że próbki materiału siewnego obiera się na w niosek zainteresowanego(§ 40 ust.1)i pobiera się je, stosownie do wielkości partii nasion, z każdego pojemnika lub z różnych miejsc w pojemniku(ust.2 tegoż paragrafu).Główny Inspektor koordynuje i nadzoruje działalność inspekcji, w tym ustala ogólne kierunki działania organów inspekcji w zakresie m.in. dokonywania oceny i kontroli materiału siewnego oraz uznawania go za kwalifikowany, warunkowo kwalifikowany, standardowy oraz handlowy(art.54 ust.1 pkt 1). Istotnie z art.54 ust.2 pkt 1 pow.ustawy wynika,że Główny Inspektor opracowuje...zasady oraz metody oceny i kontroli materiału siewnego.Ustalanie ogólnych kierunków działania oraz opracowywanie zasad oraz metod oceny i kontroli materiału siewnego, w ówczesnym stanie prawnym,nie mogło prowadzić do naruszania zasad ustawowych,rozwiniętych w powołanym rozporządzeniu.
Takie akty mają charakter aktów prawa wewnętrznego i nie mogą być interpretowane w sposób wykraczający poza regulację ustawową i regulację zawartą w przepisach wykonawczych.Z powołanego rozporządzenia ani z ustawy nie wynikały zasady, których nieprzestrzeganie stało się podstawą odmowy wydania świadectwa,aktu o charakterze zewnętrznym.
Zmiany w zakresie kontroli materiału siewnego i zasad tej kontroli wprowadziła dopiero nowa ustawa z dnia 26 czerwca 2003 r.o nasiennictwie(Dz.U.Nr 137,poz.1299 ze zm.) ale ta ustawa nie miała zastosowania w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia.
Nierozważenie przez Sąd I instancji podnoszonych w skardze a następnie w skardze kasacyjnej kwestii naruszeń prawa procesowego i materialnego i nieprawidłowa wykładnia miały wpływ na wynik sprawy i dlatego też, na podstawie art. 185 i 203 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.