Uzasadnienie
M. K. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r. (sygn. VII/Wa 978/05) oddalającego jego skargę wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia 10 sierpnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia 10 sierpnia 2002 r. Starosta Powiatu Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Centrali Materiałów Budowlanych "B." S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowego w Z. róg ulic P. i M. (działki nr 336/4 i 336/6) wraz z miejscami parkingowymi, ciągiem pieszym, przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, kanalizacji deszczowej, telekomunikacyjnym oraz wjazdem z ulicy P. i pylonem reklamowym. Decyzja ta była poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 12 lipca 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które musiał spełnić inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia 22 listopada 2002 r. pozwolenie na budowę z dnia 10 sierpnia 2002 r. zostało przeniesione na rzecz Spółki "D" – S.A.
W postępowaniu wszczętym na wniosek M. K. o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej pozwolenia na budowę Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia 7 marca 2003 r., odmówił stwierdzenia nieważności z braku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2003 r., którą jednocześnie organ stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia 10 sierpnia 2002 r. w części udzielającej pozwolenia na budowę obiektu handlowego wraz z zasilaniem. Na skutek uwzględnienia skargi inwestora od tej ostatniej decyzji została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. 7/IV SA 2115/03. Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 7 marca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 24 maja 2005 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Uzasadniając swą decyzję organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności, bowiem wbrew zarzutom skarżącego kwestionowane pozwolenie nie jest sprzeczne z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z tą ostatnią decyzją w miejscu planowanej inwestycji istnieje zakaz wznoszenia wolno stojących, parterowych pawilonów. Organ stwierdził, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę obowiązujące przepisy nie zawierały definicji wolno stojącego pawilonu parterowego a także definicji pojęć "parter" i "pawilon". W takiej sytuacji nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa udzielonym pozwoleniem na budowę, gdyż naruszenie takie musi mieć oczywisty charakter i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa lokalowego. Zdaniem organu odwoławczego nie można przyjąć, iż decyzja z 12 lipca 2002 r. wprowadziła zakaz budowy jakichkolwiek wolno stojących budynków parterowych a także tego, że sporny budynek jest pawilonem.
Organ stwierdził, iż decyzja Starosty Powiatu Z. z dnia 22 listopada 2002 r. dokonała jedynie zmiany adresata decyzji bez zmiany jej pierwotnej treści. Stwierdził również, iż zapis z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzający, że na terenie jednostki strukturalnej A "obowiązuje zasada zabudowy przyulicznej zwartej" nie jest wystarczająco klarowny, by można było uznać, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej nie określono usytuowania projektowanego obiektu budowlanego, pozostawiając tym samym inwestorowi swobodę w zakresie lokalizacji obiektu budowlanego w ramach określonej linii zabudowy. Nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, z dwóch stron graniczy z ulicami: M. i P. Obowiązujące przepisy prawa nie zezwalały na lokalizację obiektów budowlanych bezpośrednio w granicy z drogą publiczną. Z tej przyczyny za niemożliwe do realizacji w praktyce należało uznać wykonanie ww. zapisu i zasady zabudowy przyulicznej, który nie precyzował, wzdłuż której z ulic zabudowa taka obowiązuje. W związku z powyższym nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie.
W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a/ b/ i c/ Prawa budowlanego, decyzja bowiem udzielająca pozwolenia na budowę była w sposób oczywisty niezgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W opinii strony skarżącej rażąco naruszono również art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż pozwolenie na budowę wydano w sytuacji, gdy "przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany w jaskrawy sposób nie spełniał określonych w decyzji Prezydenta Miasta Z. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu".
Strona skarżąca podniosła ponadto liczne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, nie poinformowano go ponadto o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez brak dwukrotnego wnikliwego wyjaśnienia sprawy w sytuacji, gdy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organy uchyliły się od wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co było niezgodne z art. 7, 8 i 80 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r., skargę oddalił. Sąd stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały uchybienia i wady tego rodzaju, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Organ odwoławczy orzekł zaskarżoną decyzją zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2004 r., którą – stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – był związany. Kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności należy interpretować ściśle, bowiem stwierdzenie nieważności jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń. WSA podzielił stanowisko organu z zaskarżonej decyzji, iż zapisy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie są na tyle precyzyjne, by mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, które jest możliwe jedynie wówczas, gdy w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Za nieuzasadnione też uznał Sąd I instancji zarzuty naruszenia przepisów procesowych, w szczególności zasady dwuinstancyjnego postępowania oraz pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw.
Wymieniony wyrok zaskarżył M. K. skargą kasacyjną. Wyrokowi temu zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) (dalej cytowanej w skrócie jako p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i c/ oraz ust. 2 p.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...], pomimo iż decyzja ta jest w sposób oczywisty i rażący dotknięta wadami i uchybieniami, które winny skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonał w sposób prawidłowy i wnikliwy kontrolę legalności działania organów administracji publicznej w zakresie prowadzonego przez te organy postępowania o stwierdzenie nieważności, to wniesiona skarga do WSA zostałaby uwzględniona,
- b) naruszenie skarżonym wyrokiem przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 10, 15, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) (dalej cytowanej w skrócie jako k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniesionej skargi w wyniku pominięcia naruszenia powołanych przepisów procedury administracyjnej jakich w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dopuściły się organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, a polegającego na:
- – niesłusznym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do rażącego naruszenia prawa strony do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Starosty Powiatu Z. z dnia 10 sierpnia 2002 r. nr 513/2002 przez dwa niezależne od siebie hierarchicznie organy administracji w oparciu o ten sam materiał zgromadzony w sprawie (art. 15 k.p.a.),
- – niesłusznym przyjęciu, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do rażącego naruszenia przez organy administracji prawa skarżącego do brania czynnego udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia 10 sierpnia 2002 r. nr [...] (art. 6, 7, 8, 10 k.p.a.),
- – niesłusznym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że zaskarżona do sądu decyzja administracyjna w sposób wymagany przez prawo wyjaśniała stronie przesłanki faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.),
- c) naruszenie skarżonym wyrokiem przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wnikliwego odniesienia się przez sąd administracyjny do podniesionych w skardze zarzutów, które zdaniem strony przemawiały za uwzględnieniem wniesionej skargi i w konsekwencji nazbyt lakoniczne uzasadnienie skarżącemu powodów, dla których w toku kontroli legalności decyzji odmówiono zasadności podnoszonym zarzutom,
- d) naruszenie skarżonym wyrokiem przez WSA w Warszawie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo zmiany istotnych okoliczności faktycznych w sprawie, które nastąpiły po wydaniu orzeczenia przez WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2004 r. (sygn. 7/IV SA 2115/03), a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a czego skutkiem było:
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, która zaś w konsekwencji doprowadziła do ich niesłusznego niezastosowania.
Na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wbrew wskazaniom zawartym w wyroku WSA z 22 listopada 2004 r. organy nie wyjaśniły, czy przy przeniesieniu pozwolenia na budowę nie doszło do przedmiotowej zmiany tej decyzji, skoro w pierwotnym pozwoleniu było stwierdzenie o budowie obiektu handlowego z aneksem spożywczo-gastronomicznym a w nowej decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego. Skarżący podniósł, że skoro po uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania postępowanie przeprowadził organ II instancji, to słuszny był zarzut, że strona została pozbawiona prawa do dwuinstancyjnego postępowania i czynnego w nim udziału. Zarzucił następnie, że w postępowaniu nie wyjaśniono oczywistej różnicy pomiędzy pawilonem handlowym a obiektem handlowym z aneksem spożywczo-gastronomicznym. Stwierdził, że wobec uzupełnienia materiału dowodowego ocena prawna zawarta w wyroku WSA nie powinna mieć decydującego znaczenia a znaczenie takie winno mieć ustalenie rzeczywistej i faktycznej podstawy faktycznej. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień i niesłusznie zaakceptował uchybienia i zaniechania organów prowadzących postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja nie została wydana w zwykłym postępowaniu, lecz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, iż wydanie decyzji uwzględniającej żądanie stwierdzenia nieważności musi opierać się na stwierdzeniu istnienia jednej z kwalifikowanych wad skutkujących nieważnością decyzji, wymienionych przepisem art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu ze względu na fakt, iż stwierdzenie nieważności jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń. Ze względu na zarzuty skarżącego w sprawie mogło chodzić o wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż w żądaniu o stwierdzenie nieważności wskazano na sprzeczność pomiędzy ustalonymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu z pozwoleniem na budowę.
Zgodnie zaś z przepisem art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone decyzją wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Dla stwierdzenia nieważności nie wystarczy jednak stwierdzenie tylko naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie NSA dominuje bowiem pogląd, iż do uznania naruszenia prawa za rażące – a tylko takie naruszenie może stanowić przyczynę nieważności – niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek:
- 1) treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa,
- 2) charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. V SA 86/92 i 436–466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Należy przy tym podkreślić, iż wstępnym warunkiem uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., sygn. V SA 533/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).
Jak to zasadnie ustalił organ odwoławczy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści zaskarżonego wyroku w sprawie nie zaistniały postawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Ze względu bowiem na nieprecyzyjność i niejasność sformułowań w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak legalnych definicji zastosowanych tam, a także w pozwoleniu na budowę, pojęć nie można stwierdzić, iż pozwolenie na budowę pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym, niewątpliwym stanem prawnym. Skarga kasacyjna wniosku tego nie podważyła.
Zaskarżony wyrok nie naruszył też w żaden sposób przepisu art. 153 p.p.s.a. stanowiącego, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem WSA z dnia 22 listopada 2004 r. organ odwoławczy został zobowiązany do wyjaśnienia, czy przy przeniesieniu pozwolenia na budowę w dniu 22 listopada 2002 r. doszło do zmiany wyłącznie podmiotu tego pozwolenia czy też jego treści i zakresu. Kwesta ta została wyjaśniona i organ ustalił, iż zaistniała niewielka tylko zmiana językowa z "obiektu handlowego" na "pawilon handlowy", przy pozostawieniu niezmienionej powierzchni, kubatury i innych elementów obiektu, wiąże się z pozostawieniem niezmienionego zakresu przedmiotowego decyzji. Obie bowiem decyzje pozwalały na budowę obiektu o przeznaczeniu handlowym, a więc takiego samego rodzaju.
W sprawie nie doszło też do naruszenia podanych skargą kasacyjną norm przepisów procesowych. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił do ponownego rozpoznania tylko decyzję organu II instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał więc obowiązek ponownie rozpatrzeć odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 7 marca 2003 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Przy rozpoznaniu tego odwołania organ odwoławczy mógł wydać jedno z orzeczeń, które wymienia przepis art. 138 k.p.a., a więc również utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Mógł też uzupełnić postępowanie dowodowe, w szczególności gdy nie było konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (art. 136 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a.). Taki tryb nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), bowiem sprawa niniejsza była rozpoznana w obu instancjach administracyjnych.
Obie też instancje znały materiał dowodowy składający się, przede wszystkim, z dokumentów zebranych we wcześniejszych postępowaniach. Skarżący nie był przy tym pozbawiony możliwości obrony swoich praw, skoro umożliwiono mu udział w postępowaniu i skoro on z tej możliwości aktywnie korzystał, Także zarzuty dotyczące wadliwych uzasadnień zarówno zaskarżonej decyzji jak i wyroku WSA w Warszawie są nieuzasadnione, gdyż uzasadnienia te spełniają wymogi ustawowe. Należy więc uznać, iż Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadnione należy też uznać – w świetle powyższych stwierdzeń – zarzuty naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a.