Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 355/19 oddalił skargę A. D. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z 30 listopada 2017 r. nr XXXIX/276/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Dąbrówka, Góry, Wylągi, Jeziorszczyzna (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r., poz. 227, dalej: plan miejscowy).
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności za prawidłowe uznano stanowisko organu, że nie jest możliwe przeznaczenie działki skarżącego o nr ewid. [...] pod zabudowę ze względu na przeznaczenie tego terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny, jako terenu zieleni nieurządzonej bez prawa zabudowy.
- 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z postanowieniami rozdziału VII Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta gminy Kazimierz Dolny uchwalonego przez Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym uchwałą nr VI/20/15 z 19 marca 2015 r., w zw. z § 3 ust 4 uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego z 28 kwietnia 2017 r. nr XXXIX/407/2017 (Dz. Urz. Woj. Lub z 16 maja 2017 r. poz. 2324, dalej uchwała Sejmiku), rozporządzenia Wojewody Lubelskiego z 23 marca 2005 r. nr 4 w sprawie Kazimierskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2005 r. Nr 73, poz. 1525, dalej rozporządzenie Wojewody Lubelskiego) oraz w zw. z art. 1 ust. 4 pkt 4 upzp polegające na:
- - błędnej wykładni treści Studium poprzez uznanie, że przy interpretacji zawartych w studium ograniczeń w korzystaniu z trenów oznaczonych w wykazie zawartym rozdziale VII, zatytułowanym Analiza i wytyczne dla nowych terenów inwestycyjnych na tle uwarunkowań wynikających z ich lokalizacji (str. 263), jako treny [...] i [...] zawsze należy odwoływać się do treści rozporządzenia Wojewody Lubelskiego nawet jeśli rozporządzenie to utraciło moc (odwołanie się do wykładni literalnej zamiast wykładni celowościowej i systemowej, pomimo uzasadnionych przesłanek od zastosowania takiego sposobu interpretacji),
- - w konsekwencji ww. wykładni niewłaściwe odniesienie się do przepisów zawartych w rozporządzeniu Wojewody Lubelskiego zamiast § 3 ust. 4 uchwały Sejmiku,
- - błędnej wykładni treści § 3 ust 4 uchwały Sejmiku poprzez przyjęcie, że przepis wyłącza zakaz zabudowy terenów położonych w odległości 50 metrów od linii brzegowej wyłącznie, jeśli takie przeznaczenie zostało ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego już wydanych w dacie wejścia w życie tego przepisu zamiast uznania, że przepis ten zezwala na odejście od zakazu zabudowy, jeśli takie przeznaczenie zostanie wyraźnie wskazane także w wydawanych po wejściu w życie uchwały miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Sądu Wojewódzkiego, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego nierównego traktowania oraz nieuzasadnionego ingerowania w jego prawo własności.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego w części dotyczącej opisu sposobu zagospodarowania terenu, w obrębie którego znajduje się działka skarżącego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
- 3.2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
- 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.
- 3.4. Istota pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania legalności ustaleń Studium, a nie planu miejscowego. Ocena legalności Studium jako odrębnej uchwały wykracza jednak poza granice niniejszej sprawy dotyczącej oceny legalności planu miejscowego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano natomiast w ogóle legalności statusu planistycznego nieruchomości skarżącego wynikającej z § 35 ust. 1 i ust. 4 planu miejscowego. Zakaz zabudowy nie wynika bowiem z zapisów Studium, ale z treści § 35 ust. 4 planu miejscowego. Przy tym Sąd I instancji wykazał, że ustalenia planu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego pozostają w zgodności z zapisami Studium, które wyraźnie odnosi się do rozporządzenia Wojewody Lubelskiego. Natomiast cała argumentacja skarżącego dotyczy tego, jak powinno być obecnie odczytywane Studium po uchyleniu ww. rozporządzenia.
- 3.5. Jak natomiast zasadnie wskazał Sąd I instancji, art. 9 ust. 4 upzp wymaga zgodności postanowień planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i nie pozostawia organowi gminy możliwości ustalenia przeznaczenia nieruchomości sprzecznego ze studium. Wobec wyznaczenia w Studium działki skarżącego jako terenów zieleni nieurządzonej, organ gminy zobligowany był to takiego samego przeznaczenia obecnie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście nie mają zatem żadnego znaczenia zarzuty dotyczące błędnej wykładni rozporządzenia Wojewody Lubelskiego - w konsekwencji ww. wykładni niewłaściwe odniesienie się do przepisów zawartych w rozporządzeniu Wojewody Lubelskiego czy § 3 ust. 4 uchwały Sejmiku. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Bez względu na interpretację zapisów Studium to zapis planu miejscowego zakazuje zabudowy, a w skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana zgodność planu miejscowego z ustaleniami Studium.
- 3.6. Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Sądu Wojewódzkiego, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego nierównego traktowania oraz nieuzasadnionego ingerowania w jego prawo własności. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy dokonał oceny istotnych dla niniejszej sprawy zarzutów. Istota uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadza się do niezwykle klarowanego wyjaśnienia dlaczego Sąd Wojewódzki uznał, że plan miejscowy - badany w granicach interesu prawnego skarżącego - nie narusza art. 28 upzp w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. W szczególności została szczegółowo wyjaśniona relacja pomiędzy ustaleniami planu a treścią Studium. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Nie miał też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy brak odniesienia się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada ta nie oznacza, że gmina abstrahując od wymogów ładu przestrzennego, zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska dopuści zabudowę na wskazanym terenie z uwagi na to, że inne nieruchomości o innym statusie planistycznym uzyskały prawo do zabudowy.
- 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.
- 3.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.