Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 600/03 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2003 r. ([...]), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, decyzji Starosty S. z dnia [...] stycznia 2003 r. ([...]) oraz postanowienia tego organu z dnia 12 grudnia 2002 r. ([...]).
Jak wynika z akt sprawy, W. J., w dniu 31.05.2002 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Nr [...] Starosty S. z dnia 14 grudnia 1999 r., następnie zmienioną decyzją tego samego organu z dnia 22 listopada 2000 r. na podstawie przepisów art. 155 kpa, art. 35 i 36a Prawa budowlanego. Jak wynika z pisma W. J. nie był on powiadomiony o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania i zmiany pozwolenia na budowę domu na działce nr 183/2 w m. R. Powyższymi decyzjami Starosta S. wydał i zmienił na wniosek J. M. pozwolenie na budowę domu usługowo-mieszkalnego oraz sieci wodociągowej na działce nr 183/2 w m. R. Decyzją z dnia 3 października 2002 r. Starosta S. odmówił wznowienia postępowania, ponieważ wnioskodawca nie miał uprawnień strony do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji z dnia 14 grudnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją z dnia 22 listopada 2000 r. Poza tym wnioskodawca nie dochował terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa. W. J. stał się właścicielem działki nr 183/3 w m. R. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 6.09.2000 r., wpisanej do księgi wieczystej dnia 22.01.2001 r.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 29 listopada 2002 r. stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji Starosty S. z dnia 3 października 2002 r.
Następnie Starosta S. postanowieniem z dnia 12 grudnia 2002 r., na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 22 listopada 2000 r., zmieniającą decyzję z dnia 14 grudnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę.
Decyzją z dnia 10 stycznia 2003 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, Starosta S:
- uchylił swoją decyzję z dnia 2 listopada 2000 r.
- zmienił swoją decyzję nr [...] z dnia 14 grudnia 1999 r. w części dotyczącej załącznika graficznego.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że fakt ujawnienia w dniu 27.09.2002 r. przez W. J. wypisu z Księgi Wieczystej nr [...], że na podstawie umowy z dnia 6.09.2000 r. jest właścicielem działki nr 183/3 w m. R., należy traktować jako przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Nie można było wznowić postępowania na wniosek strony ponieważ nie został przez wnioskodawcę zachowany termin z art. 148 kpa. Jednak zdaniem organu, zgodnie z oceną Wojewody, istnieje możliwość wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Ponieważ W. J. nie wyrażał i nie wyraża zgody na zmianę decyzji Starosty S. z dnia 14 grudnia 1999 r., to decyzję tego organu z dnia 22 listopada 2000 r. należało uchylić jako niezgodną z art. 155 kpa.
Wojewoda Pomorski po rozpatrzeniu odwołania W. J. od powyższej decyzji, decyzją z dnia 12 marca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołujący się, jako właściciel sąsiedniej działki, zarzucał, że w pozwoleniu na budowę dla J. M. zaprojektowany budynek ma wysokość 10,60 m, tymczasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla m. R. istnieje ograniczenie możliwości zabudowy, na tym terenie do wysokości – 8,50 m, tym samym decyzja rażąco narusza prawo miejscowe. Organ odwoławczy odnośnie powyższego zarzutu, w uzasadnieniu swojej decyzji między innymi stwierdził, że zgodnie z jego informacjami, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się W. J., nie ma ograniczenia wysokości budynków do 8,50 m i decyzja o pozwoleniu na budowę wydana dla J. M. jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 sierpnia 1999 r. i obowiązującym wówczas planem miejscowym.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 marca 2003 r. W. J. podnosił podobne zarzuty, jak wcześniej w odwołaniu od decyzji Starosty S. z dnia 10 stycznia 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r. przedstawił następujące motywy swego rozstrzygnięcia.
Ustalenia Wojewody w zaskarżonej decyzji, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma ograniczenia wysokości budynków, zostało poczynione z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa co jednak nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, co oznacza, że może skargę uwzględnić także na podstawie okoliczności, które przez skarżącego zostały pominięte. Wyjście poza zarzuty skargi może przy tym prowadzić, jak wynika z art. 134 § 2 powołanej ustawy, do orzeczenia na niekorzyść skarżącego, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności. Taka sytuacja zachodzi zdaniem Sądu w niniejszej sprawie.
Wznowienie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, gdyż jest jednym w nadzwyczajnych trybów, który może prowadzić do uchylenia i zmiany takich decyzji. Skoro jest to wyjątek od podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to naruszenie tego trybu prowadzące do niezgodnego z prawem wzruszenia ostatecznej decyzji, winno być oceniane jako rażące naruszenie prawa.
W niniejszej sprawie bez wątpienia istniała podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednak skarżący nie wniósł podania o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 2 kpa, co winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa).
Niedopuszczalnym było przyjęcie, co uczynił Starosta S. w decyzji z dnia 10 stycznia 2003 r., że te same okoliczności faktyczne, które stanowią podstawę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 §1 pkt 4 kpa, stanowią także podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Po pierwsze istotne okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa to fakty, od których z mocy przepisów prawa materialnego zależy treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, czyli w niniejszej sprawie wszystkie te okoliczności, które w powiązaniu z stosowanymi przepisami Prawa budowlanego decydują czy można zatwierdzić zmieniony projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę, czy nie. Do faktów tych nie należy okoliczność, kto konkretnie jest stroną postępowania. Po drugie, takie zamienne stosowanie podstaw wznowienia, gdzie jedną jest podstawa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa prowadzi do ominięcia prawa, mianowicie przepisu art. 147 zdanie drugie kpa, który stanowi wyraźnie, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa następuje tylko na wniosek strony oraz powołanego już art. 148 § 2 kpa, który zakreśla termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tego powodu. Łatwo zauważyć, że przyjęcie interpretacji, którą zaproponował Starosta Sł.w decyzji z dnia 10 stycznia 2003 r., niweczy zawarte w tych przepisach ograniczenie czasowe wznowienia postępowania. W ten sposób niezgodnie z prawem następuje rozszerzenie możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, co z wskazanych wyżej powodów należy uznać za rażące naruszenie prawa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji i postanowienia tegoż organu o wznowieniu postępowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik J. M., zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
"a) art.106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) powołanej dalej jako ppsa, polegające na niedopuszczeniu w postępowaniu sądowym z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci:
- kopii całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Urzędu Gminy w U., dotyczącego obowiązującego w datach od wydania decyzji ostatecznej na rzecz skarżącej z dnia od 14 grudnia 1999 r. do 1 stycznia 2004 r. bez zmian,
- informacji urzędowej z tejże Gminy i Starostwa S., że wszelkie ograniczenia wysokości budynków do wysokości 8,50 m w planie przestrzennym zagospodarowania na terenie Urzędu Gminy U., a w tym dla miejscowości R. wprowadzone zostały planem zagospodarowania przestrzennego od dnia 1 stycznia 2004 r.
Dopuszczenie tych dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania.
- art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na rozstrzygnięciu nie w granicach przedmiotowej sprawy, ale z bezpodstawnymi rozszerzeniami stanu faktycznego i prawnego polegającym na przyjęciu, że jeżeli w piśmie Wójta Gminy U. z dnia 6 marca 2003 r. oraz w dołączonej do tego pisma kopii fragmentu rysunku planu nie stwierdzono, ani też nie wynika istnienie ograniczenia wysokości budynków to stanowi to niewłaściwe zebranie materiału dowodowego przez Wojewodę Pomorskiego i naruszenie przepisów art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa".
Ponadto w skardze kasacyjnej zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi:
" naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 prawa budowlanego i art. 36a ust. 1 prawa budowlanego, które to naruszenie powoduje, że wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku nie odpowiada prawu i wnosi o zmianę zaskarżonego orzeczenia i nie uwzględnienia skargi przez jej oddalenie ewentualnie:
uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, w którym wydano orzeczenie celem przeprowadzenia dowodu jak w pkt a.
Uchylenie orzeczenia i wydanego na podstawie art. 152 cyt. ustawy, gdyż zaskarżona decyzja jest wykonana przez J. M., dom jest wybudowany, ma dach, położone rynny, okna, rolety przeciwwłamaniowe gdyż wiosną miał być dokonany odbiór".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie nie jest niekorzystne dla wnoszącej skargę kasacyjną.
Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję administracyjną, bierze pod uwagę ewentualne naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W pierwszej kolejności jednak zwraca uwagę na przepisy postępowania, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja i w przypadku kiedy stwierdzi rażące naruszenie tych przepisów, nie musi już badać zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego, bowiem stanowi to przesłankę dającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, czego nie raczy uwzględniać skarga kasacyjna, bowiem zarzuty w niej sformułowane zmierzają do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem, przy takich ustaleniach naruszenia przepisów postępowania, jak to uczynił Sąd I instancji, kwestia wyjaśnienia wątpliwości związanych z rzekomymi ograniczeniami wysokości budynków do 8,50 m, wynikającymi z planu miejscowego, schodzą na plan drugi w tym postępowaniu, przestają być istotne. Niezależnie od wyniku powyższych ustaleń, zaskarżona decyzja w tej sprawie oraz decyzja ją poprzedzająca i postanowienie o wznowieniu postępowania, zgodnie z oceną Sądu I instancji, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i z tą oceną należy się zgodzić.
Nietrafny jest też zarzut naruszenia art.134 § 1 ppsa, ponieważ Sąd nie przekroczył tu granic przedmiotowej sprawy, oceniając, że Wojewoda Pomorski w sposób niewystarczający wyjaśnił kwestię zapisów w miejscowym planie, dotyczących ograniczenia wysokości budynków do 8,50 m. Zresztą te naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co też nie miało wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik skarżącej albo nie rozumie istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu, które w swych skutkach jest dalej idące, niż uchylenie decyzji z przyczyn merytorycznych, albo polemizuje z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku tak, jak by Sąd mógł dowolnie oceniać zaskarżoną decyzję, nie biorąc w pierwszej kolejności pod uwagę naruszeń prawa, które mają charakter rażący w ocenie Sądu (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Niezależnie od tego, jednak z jakiego punktu widzenia przyjęto w skardze kasacyjnej, wskazane tam naruszenia prawa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są one usprawiedliwione.
Nie wiadomo dlaczego Sąd I instancji, zdaniem pełnomocnika skarżącej, przyjął błędną wykładnię art. 5 i 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nie wyjaśniono tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a poza tym, Sąd tych przepisów nie stosował, więc nie mógł ich naruszyć.
Punkt 2 zaskarżonego wyroku, mający oparcie w art. 152 ppsa, był uzasadniony w dacie wydania wyroku, bowiem z akt sprawy nie wynikało, aby J. M. zawiadomiła właściwy organ o zakończeniu budowy, bądź wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jeżeli taki obowiązek istniał.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.