Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1135/10, oddalił skargę A. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody L. z dnia [...] lutego 2010 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie posiadania obywatelstwa polskiego przez A. Ć. W uzasadnieniu postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. do Wojewody L. wpłynął wniosek A. S. o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez A. Ć. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda L. wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję umarzającą postępowanie w sprawie posiadania obywatelstwa polskiego przez A. Ć. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy A. S. w dniu 26 marca 2010 r. Zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym wnioskodawcy prawie do wniesienia odwołania do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - za pośrednictwem Wojewody L. - w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji.
Organ wskazał, że stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności wniesienia odwołania. W przypadku gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do wniesienie odwołania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego 14 - dniowego terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona decyzja Wojewody L. została doręczona A. S. w dniu 26 marca 2010 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru z podpisem A. S. W dniu 27 marca 2010 r., tj. następnego dnia po doręczeniu A. S. wskazanej decyzji Wojewody L. - rozpoczął się bieg 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, którego koniec przypadał na dzień 9 kwietnia 2010 r.
Organ zaznaczył, że A. S. pismem datowanym na dzień 12 kwietnia 2010 r. zatytułowanym "zażalenie", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismo to zostało złożone w dniu 12 kwietnia 2010 r. w biurze podawczym WSA w Warszawie. Pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał niniejsze zażalenie A. S. Wojewodzie L. Pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r. Wojewoda L. przekazał zażalenie wraz z całością akt sprawy Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Organ wskazał, że stosownie do treści art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu właściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Odwołanie od decyzji Wojewody L. z dnia [...] lutego 2010 r. pomimo prawidłowego pouczenia o sposobie wnoszenia odwołania zostało złożone w biurze podawczym WSA w Warszawie w dniu 12 kwietnia 2010 r., a więc już z 3 - dniowym opóźnieniem. Ponadto w sprawie nie może mieć zastosowania art. 65 § 5 k.p.a., gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko do organów administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia odwołania decyduje data nadania odwołania przez WSA w Warszawie (20 kwietnia 2010 r.) na adres właściwego organu administracji publicznej, tj. Wojewody L. Skargę na w/w postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S..
W obszernej skardze opisał stan faktyczny i prawny sprawy dotyczącej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez A. Ć. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, więc od decyzji nieostatecznych uprawniony podmiot może złożyć odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie wnosi do się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni licząc od dnia doręczenia decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. S. od decyzji wydanej przez Wojewodę L. W związku z tym Sąd orzekając o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia przede wszystkim miał obowiązek zbadać, czy w sprawie rzeczywiście doszło do przekroczenia terminu do wniesienia odwołania. Ocena istnienia tego rodzaju negatywnej przesłanki do rozpatrzenia odwołania wymagała ustalenia daty doręczenia decyzji skarżącemu.
W tym celu należało dokonać szczegółowej analizy zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji przez A. S. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nr [...] z podpisem A. S. wynika, że została ona doręczona w dniu 26 marca 2010 r. Skarżący daty tej nie kwestionuje. Analiza zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji nie nasuwa więc żadnych wątpliwości, w jakiej dacie decyzja została odebrana.
Koniec terminu do wniesienia odwołania przypadał na dzień 9 kwietnia 2010 r. (piątek). Skarżący zaś pismo datowane na dzień 12 kwietnia 2010 r. i zatytułowane "zażalenie" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 12 kwietnia 2010 r., a więc już z 3 - dniowym uchybieniem terminu określonego do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r. przekazał niniejsze zażalenie Wojewodzie L. (nadano na Poczcie Polskiej w dniu 20 kwietnia 2010 r.). W sprawie należy więc przyjąć, że odwołanie od decyzji Wojewody L. z dnia [...] lutego 2010 r. zostało wniesione w dacie nadania pisma przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a więc w dniu 20 kwietnia 2010 r. Oznacza to, że odwołanie zostało wniesione z 11 - dniowym uchybieniem przewidzianego ustawowo terminu.
Gdy zatem zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, bowiem kwestia obywatelstwa A. Ć. nie była przedmiotem postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynika sprawy, tj.:
- 1. Art. 133 p.p.s.a. poprzez nieustalenie na podstawie akt sprawy, że skarżący A. S. w swoim piśmie z dnia 12 kwietnia 2010 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody L. z dnia [...] lutego 2010 r., a tym samym oparcie wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych;
- 2. Art 141 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim uzasadnieniu nie wyjaśnił w sposób adekwatny, dlaczego nie stwierdził w sprawie naruszenia przepisów procedury w stopniu, który mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;
- 3. Art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy Wojewoda L. nie wezwał A. S. do uzupełnienia braków we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, oświadczając, że opłaty te nie zostały uiszczone w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew temu co zostało stwierdzone w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji pismo z dnia 12 kwietnia 2010 r. zawierało wniosek o przywrócenie terminu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, tak powinno być rozumiane zawarte na 2 stronie tego pisma sformułowanie "proszę uchylić zaskarżone decyzji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznać zażalenie za uzasadnione i wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy". W toku postępowania administracyjnego żaden z organów nie odniósł się jednak do tego formułowania.
Skarżący zwrócił uwagę, że zapis taki wobec tego, że odnosi się do wyznaczenia dodatkowego terminu, powinien być przez organy potraktowany jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podniesiono dodatkowo, że skarżący jest obywatelem białoruskim i nie włada językiem polskim na tyle biegle, aby wszystkie jego żądania i wnioski były formułowane w sposób jasny i precyzyjny, a obowiązkiem organów jest "wyłowienie" zawartych w treści pisma zarzutów i wniosków procesowych.
Skarżący wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu powinien odpowiadać wymogom pisma procesowego, zatem w przypadku braków formalnych w takim piśmie zastosowanie znajdzie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z nim, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (tu: brak uzasadnienia do wniosku o przywrócenie terminu), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Uwzględniając powyższe, w ocenie skarżącego, organ nie wzywając A. S. do uzupełnienia braku formalnego wniosku w zakresie wskazania przyczyn uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody L. naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r., wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdzające, że odwołanie A. S. od decyzji Wojewody L. z dnia [...] lutego 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a.
Wskazać należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. W takim przypadku, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Takie też było działanie organu w rozpoznawanej sprawie, a sądowa kontrola tego postanowienia potwierdziła prawidłowość tych działań.
Odnosząc się zaś do kwestii zawarcia przez skarżącego w odwołaniu wniosku o przywrócenie terminu, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został złożony, a cytowanego w skardze kasacyjnej sformułowania skarżącego dotyczącego "wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy" nie można uznać za wniosek o przywrócenie terminu. Stosownie bowiem do przepisu art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony, przy czym zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że prośba nie może być dorozumiana. Instytucja przywrócenia terminu oparta jest bowiem na zasadzie skargowości, co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób niebudzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu.
Stąd też nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym organ administracji powinien rozumieć wskazane powyżej sformułowanie skarżącego jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Wskazać zatem należy, że w sytuacji braku wniosku o przywrócenie terminu, organ zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, że doszło do uchybienia terminu. Organ bowiem nie był uprawniony do wyjaśniania, czy skarżący wnioskuje o przywrócenie terminu, ani tym bardziej do wzywania do usunięcia braków formalnych pisma. W świetle powyższego, dokonując oceny zaskarżonego wyroku, stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, na podstawie całości akt sprawy, przeprowadził w sposób prawidłowy kontrolę postępowania administracyjnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, niewątpliwie spełniającym wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nieuzasadnione są zatem zarzuty naruszenia art. 133 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.
NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.