Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 października 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę F. [...] Sp. j. w M. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni bezdotykowej, dwustanowiskowej na działce nr [...] obr. [...] L., gmina L. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej "u.p.z.p.".
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. uzgodnił przedstawiony projekt decyzji, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowej działki dla planowanej inwestycji. W postanowieniu wskazano, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z ograniczeniem obowiązującym na terenie [...] Parku [...], tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, określonym w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku [...] (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. nr [...], poz. [...]), dalej "rozporządzenie Nr [...]".
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że odmowa wydania warunków zabudowy następuje, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednego z ustawowych wymogów, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, związany jest ostatecznym rozstrzygnięciem organu uzgadniającego. Wobec powyższego, organ I instancji uwzględniając negatywne postanowienie organu ochrony środowiska, nie miał kompetencji do oceny, czy też weryfikacji rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym. Na podjęcie rozstrzygnięcia nie miał również wpływu fakt, że inwestor podjął decyzję o modernizacji istniejącej stacji paliw. Planowana inwestycja dotyczy nowej zabudowy (budowy myjni) i w stosunku do tego zamierzenia zostało podjęte rozstrzygnięcie.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku nieprawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie jego uzupełnienia;
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Nr [...] poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że spółka nie spełnia warunków do ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...];
- - art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1651) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie można wybudować nowego obiektu budowlanego, pomimo błędnego wyliczenia odległości budowy myjni od linii brzegu rzeki [...].
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, powołując się na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wskazał, że planowana inwestycja położona jest na terenie [...] Parku [...], a zatem decyzja o warunkach zabudowy na tym terenie mogła zostać wydana dopiero po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.).
Sąd I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy działki nr [...] obręb [...] [...] dla planowanej inwestycji wskazując, że inwestycja ta pozostaje w sprzeczności z ograniczeniem obowiązującym na terenie [...] Parku [...], tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, określonym w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku [...]. Działka nr [...], na której planowane jest usytuowanie myjni bezdotykowej, dwustanowiskowej, zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki [...] oraz w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego znajdującego się w granicach działki nr [...]. Postanowienie RDOŚ zostało, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...].
W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie ochrony przyrody. Inwestycja ta narusza bowiem zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...], jak również nie zostały spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od tej zasady, bowiem planowana myjnia nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Odnośnie zarzutu błędnego wyliczenia odległości projektowanej myjni od linii brzegu rzeki [...], Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia ta była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po wniesieniu przez Spółkę skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd ten, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 694/16 stwierdził, że organ prawidłowo obliczył odległość planowanej inwestycji od brzegu rzeki [...] i zbiornika wodnego na działce ew. nr [...].
W ocenie Sądu I instancji inwestor nie spełnił wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem organy administracji publicznej były zobligowane do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Nie ma również znaczenia wydana przez organ I instancji, we wcześniejszym okresie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy odnośnie przebudowy stacji paliw znajdującej się na tej samej działce co planowana myjnia. Zaaprobowanie przebudowy stacji nie oznacza bowiem, że w świetle obowiązujących aktualnie przepisów możliwe jest na tym terenie wybudowanie nowego obiektu myjni.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła F. [...] Sp. j. w M. zarzucając:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 t.j. ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji działań organów polegających na błędnym ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy w wyniku nieprawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie jego uzupełnienia, co spowodowało oddalenie skargi na decyzje organu administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. w sprawie [...] Parku [...] poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania przez Sąd I instancji, w ślad za organami administracji publicznej, że skarżąca nie spełnia warunków do ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olszynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i postępowania, z których żaden nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów, że planowana przez skarżącą inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym ochrony przyrody, jak również, że nie jest ona inwestycją stanowiącą jeden z wyjątków określonych w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...].
Punkt wyjścia do rozważań w przedmiotowej sprawie stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl natomiast art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...], w [...] Parku [...] wprowadzany został się zakazy lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Prawidłowo zatem, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organy administracji zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie ochrony przyrody. Inwestycja narusza zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...], jak również nie zostały spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od tej zasady, bowiem planowana myjnia nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W przedmiotowej sprawie, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymagał, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu stanowiska jednego organu na stanowisko drugiego w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający.
Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami oznacza, że odmowa uzgodnienia nawet przez jeden organ współdziałający, stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1021/11; z dnia 25 lutego 2010r., II OSK 425/09; z dnia 13 stycznia 2009 r. II OSK 1792/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyroku z dnia 5 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 764/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym i dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z obrotu tego wyeliminowane, brak jest podstaw po stronie organu pierwszej instancji, który prowadził sprawę o ustalenie warunków zabudowy, do ponownego występowania w tej samej sprawie do tych samych organów w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji przyjmując stanowisko organów uznał, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] utrzymanego w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2005 r. odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Stanowisko to zasługuje na aprobatę. Zaznaczyć jeszcze trzeba, że prawidłowość wydania uzgodnienia poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. IV SA/Wa 694/16 oddalił skargę skarżącej. Nie zasługiwało zatem na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej zmierzające do wykazania, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji została wydana przedwcześnie.
Ustalenie organów administracji, które zaakceptował Sąd I instancji, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z ograniczeniem obowiązującym na terenie [...] Parku [...], bowiem zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki [...] oraz w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego znajdującego się w granicach działki nr [...] było, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające dla wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Nr [...] poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania przez Sąd I instancji, w ślad za organami administracji publicznej, że skarżąca nie spełnia warunków do ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki. Dla oceny zgodności z prawem, nie ma też znaczenia sformułowany przez skarżącą zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji działań organów polegających na błędnym ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy w wyniku nieprawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie jego uzupełnienia, co spowodowało oddalenie skargi na decyzje organu administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki.
Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami.
Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Tego rodzaju kontroli dokonał Sąd I instancji. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.
Sąd pierwszej instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy, a ocenia prawidłowość jego wyjaśnienia i ustalenia przez organy administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że Sąd I instancji nie może podzielić stanowiska organu co do oceny tego materiału dowodowego. Okoliczność, że Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010r., sygn. akt I FSK 497/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała.
W ramach natomiast zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Stąd zarzut ten również nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.