Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 658/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 1311/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę Polskiego Klubu [...] z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011r., utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2011r., umarzającą postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Polski Klub [...] z siedzibą w P. pismem z dnia 7 lutego 2011 r., skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu dokonał zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, dotyczącego chronionych siedlisk przyrodniczych, gatunków chronionych oraz wód w związku z zamiarem budowy zbiornika zaporowego [...]. Jako datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku zaproponowano przyjęcie daty podpisania umowy na wykonanie Raportu oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko - styczeń 2010r. lub datę wpływu tego dokumentu do organu. Zgłoszenia takiej samej treści dokonał również Polski Klub [...] z siedzibą w P. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podmiotem odpowiedzialnym za budowę zbiornika jest Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Rejonowy Oddział w Ostrowie Wielkopolskim. W toku postępowania ustalono, że w miejscu będącym przedmiotem zgłoszenia, nie prowadzi się działalności w zakresie budowy, a tym bardziej w zakresie eksploatacji planowanego zbiornika zaporowego. W dniu 31 sierpnia 2009r. został złożony wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, jednak data umieszczona na raporcie oddziaływania, czy też data złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być utożsamiana z datą wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Wynika to z faktu, że data ta nie jest równoznaczna z datą podjęcia przez podmiot korzystający ze środowiska działalności, o której mowa w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Ponieważ w przedmiotowej sprawie działalność nie została rozpoczęta, nie można mówić o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Polski Klub [...] i Polski Klub [...]. W odwołaniach wskazano, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, bowiem istnieje podmiot korzystający ze środowiska, który zamierza zniszczyć chronione siedliska przyrodnicze. Organ ochrony środowiska zastosował rozszerzającą wykładnię definicji bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku przez dodanie słowa "potencjalnych" zagrożeń. W postępowaniu naruszono zasadę prawdy obiektywnej i kierowania się słusznym interesem społecznym poprzez przyjęcie, że zagrożenie znane jest organowi jedynie z dokumentacji zgromadzonej na potrzeby innego postępowania. Według skarżących zamiar zniszczenia chronionych siedlisk przyrodniczych jest faktem powszechnie znanym.

Ponadto z dokumentacji będącej w posiadaniu organu wynika stan początkowy przedmiotowego terenu. Organ I instancji niewłaściwie przywołał Dyrektywę 2004/35/WE, gdyż planowana inwestycja nie jest "bliżej nieokreślonym w czasie planem inwestycyjnym", lecz działaniem "w dającej się przewidzieć przyszłości", dlatego winna zostać uznana za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2011r.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy szkodowej mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. W przypadku natomiast gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, aby zdarzenie mogło zostać uznane za szkodę w środowisku nie jest wymagana przesłanka działalności stwarzającej ryzyko. Może do niej dojść na skutek innej działalności niż działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku, jednak w powiązaniu z winą podmiotu korzystającego ze środowiska. Na uwagę zasługuje sformułowanie "spowodowane przez działalność". Przepis ten należy rozumieć jako wykonywanie konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie.

Jeszcze precyzyjniej zakres stosowania tych przepisów sformułowany został w Dyrektywie 2004/35/WE, w której mowa o zastosowaniu jej przepisów do szkód wyrządzonych środowisku przez wykonywanie działalności zawodowej. Za taką działalność nie mogą zostać uznane żadne uzgodnienia ani uzyskiwanie decyzji administracyjnych. Samo uzyskanie decyzji nie prowadzi do wystąpienia szkody w środowisku, czyli do negatywnej, mierzalnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych. Uzyskanie wymaganych prawem pozwoleń czy zezwoleń nie może być utożsamiane z podjęciem określonych działań, a tym bardziej nie może być utożsamiane z wystąpieniem szkody w środowisku. Nie będzie to bowiem skutkować jakimkolwiek wpływem na gatunek chroniony, czy chronione siedlisko przyrodnicze. Uzyskanie określonych decyzji nie daje również gwarancji, że inwestycja taka będzie realizowana. Ocenie wpływu określonego przedsięwzięcia na środowisko służy inne postępowanie, prowadzone w przedmiotowej sprawie, tj. postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.

Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Równocześnie nie należy zapominać, że definicja szkody w środowisku zawarta w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej wskazuje, że przez szkodę w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych należy rozumieć negatywną, mierzalną zmianę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 - t.j. ze zm.) lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Nie można więc wykluczyć, że planowane przedsięwzięcie rzeczywiście wiązać się będzie ze zniszczeniem czy uszkodzeniem np. chronionego siedliska przyrodniczego i zostanie to zidentyfikowane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wówczas nie będzie mieć zastosowania ustawa szkodowa. W takiej sytuacji zgłoszenie dokonane przez PK[...] oraz PK[...] uznać należy za co najmniej przedwczesne. Takie stanowisko zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego wynika również z analizy definicji działań naprawczych oraz z definicji działań zapobiegawczych, a także z analizy przepisów dotyczących tychże działań, zawartych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2008r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia (Dz.U. Nr 103, poz. 664). Przez działania naprawcze, zdefiniowane w art. 6 pkt 3 ustawy szkodowej należy rozumieć działania podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie (...).

Natomiast w definicji działań zapobiegawczych mowa jest o działaniach podejmowanych w związku ze zdarzeniem, działaniem lub zaniechaniem (...) w celu zapobieżenia szkodzie lub zmniejszenia szkody, w szczególności wyeliminowanie lub ograniczenie emisji. Jak wynika z tych definicji, a także z opisu rodzajów działań naprawczych, przepisy ustawy szkodowej nie upoważniają do wstrzymania realizacji danej inwestycji, czy do zakazu jej realizacji. Ustawa szkodowa ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w których doszło już do szkody w środowisku lub do bezpośredniego nią zagrożenia, przy czym za takie nie uznaje się planowania przedsięwzięcia, a jedynie konkretne działania prowadzące bezpośrednio do wystąpienia szkody w środowisku.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polski Klub [...]. W skardze zarzucono organowi II instancji:

1. - złą interpretację pojęcia działalności podmiotu korzystającego ze środowiska,
2. - naruszenie przepisów art. 6 k.p.a przez uzależnianie przyjęcia zgłoszenia od wyników innego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
3. - naruszenie postanowień art. 7 k.p.a przez ignorowanie dowodów będących w ich posiadaniu, zebranych w toku innego postępowania, a dotyczących tej samej inwestycji,
4. - naruszenie postanowień art. 8 k.p.a przez podważanie zaufania obywateli do organów Państwa, uchylając się od stosowania korzystnych dla środowiska regulacji prawnych, zwłaszcza Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501).

W uzasadnieniu skargi Polski Klub [...] zwrócił uwagę na pojęcie działalności podmiotu korzystającego ze środowiska, zarzucając organowi odwoławczemu złą interpretację tego pojęcia. Według skarżącego działalnością taką jest również projektowanie inwestycji. Przedmiotem skargi jest również pojęcie winy. W ocenie skarżącego w sprawie występuje "wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody, gdyż całkowite zniszczenie siedlisk i gatunków podlegających ochronie w przypadku realizacji tej inwestycji jest zdarzeniem pewnym". Możliwe jest również przewidzenie, czy projekt będzie realizowany w dającej się przewidzieć przyszłości.

Ponadto skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że ten niesłusznie odwołuje się do Dyrektywy 2004/35/WE poprzez przywołanie zapisów odnoszących się do wykonywania działalności zawodowej, bowiem w pkt 8 Preambuły mowa jest o potencjalnych zagrożeniach, a takimi mogą być prace planistyczne czy projektowe. Skarżący podniósł również, że organ odwoławczy naruszył przepisy rozdziału 4 k.p.a. Organ I instancji jest w posiadaniu dokumentacji projektowanego przedsięwzięcia, w tym inwentaryzacji przyrodniczej. Organowi nie wolno uzależniać prowadzenia postępowania na podstawie ustawy szkodowej od wyniku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz przeciwnie, jest on zobowiązany do wykorzystania w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie dokumentów zebranych w tamtym postępowaniu. W postępowaniu będącym przedmiotem zaskarżonej decyzji nie zachodzą przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.

Natomiast podmiot korzystający ze środowiska nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, nie istnieje więc okoliczność, która wyłączałaby zastosowanie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny spekuluje na temat przyszłych rezultatów innego postępowania. Natomiast ustawa szkodowa nie uzależnia przyjęcia zgłoszenia zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku od wyników innego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie słusznie umorzyły postępowanie z uwagi na brak przesłanki "działalności" powodującej szkodę, czy też bezpośredniego zagrożenie szkodą w środowisku, właściwie przywołały i zinterpretowały przepisy prawa, w tym ustawy szkodowej. W świetle powyższego brak było podstaw do prowadzenia oceny innych dowodów, bowiem nie miałyby one wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Okoliczność ta czyni pozbawionym słuszności zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.

Sąd wskazał, że podstawą wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), zwanej w dalszej części "ustawą szkodową". Zgodnie z art. 2 tej ustawy jej przepisy mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych.

W świetle tego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia jest ściśle związana z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. W art. 3 ustawy szkodowej enumeratywnie zostały wymienione rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Wprawdzie w przypadku szkód w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych przesłanką konieczną do uznania wystąpienia takiej szkody nie jest działalność stwarzająca ryzyko wystąpienia szkody, ale każda działalność w powiązaniu z winą podmiotu, jednak analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o taką działalność, która stanowi ingerencję w elementy przyrodnicze.

Skarżący w toku postępowania domagał się od organów podjęcia działań określonych w ustawie szkodowej wobec zagrożenia wystąpienia szkody w związku z zamiarem budowy zbiornika zaporowego [...]. Jako datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku zaproponował datę podpisania umowy na wykonanie Raportu oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko tj. styczeń 2010 r. lub datę wpływu tego dokumentu do organu. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi słusznie orzekające w sprawie organy uznały, że planowanie i projektowanie w/w przedsięwzięcia nie może być uznane za działalność, wywołującą szkodę, czy też stwarzającą ryzyko jej wystąpienia. Samo uzyskanie wymaganych prawem decyzji nie prowadzi bowiem do wystąpienia szkody w środowisku, czyli do negatywnej, mierzalnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych. Nie będzie ono bowiem skutkować jakimkolwiek wpływem na gatunek chroniony, czy chronione siedlisko przyrodnicze.

Ponadto Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie toczy się dopiero postępowanie administracyjne mające na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i służy właśnie przeprowadzeniu oceny projektowanego przedsięwzięcia w zakresie jego wpływu m.in. na chronione gatunki i siedliska przyrodnicze, dając inwestorowi możliwość zapobieżenia negatywnym skutkom projektowanej inwestycji na elementy przyrodnicze. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 11 lit.a ustawy szkodowej, szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zwrócono uwagę na prewencyjny charakter postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W związku powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Klub Ekologiczny – Wielkopolska, zaskarżając go w całości. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez:
2. - błędną wykładnię pojęcia "działalności" zawartego w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U.2007.75.493 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż pojęcie to odnosi się wyłącznie do działań stanowiących bezpośrednią ingerencję w elementy przyrodnicze,
3. - błędną wykładnię pojęcia "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku", zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez przyjęcie, iż szkoda, zagrożenie jej powstaniem musi być bezpośrednim skutkiem działania podmiotu oraz nieprawidłowe odejście od stosowanej zarówno w prawie cywilnym jak i w prawie ochrony środowiska zasady adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy działalnością podmiotu a szkodą, przez co Sąd błędnie w sposób znaczący zawęził zakres stosowania ustawy,
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności pominięcie zarzutów dot. prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez akceptację niepełnego i wadliwego postępowania przeprowadzonego przez organ.

Skarżący wniósł o przedstawienie zagadnień prawnych - wykładni przepisów ustawy szkodowej przedstawionych w petitum skargi, które budzą poważne wątpliwości, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...] w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania;

ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Polski Klub [...] podniósł, że na obecnym etapie spór w przedmiotowej sprawie dotyczy w szczególności wykładni pojęć: działalności i zagrożenia szkodą w środowisku i nie podzielił wykładni dokonanej w zaskarżonym wyroku, która nie uwzględnia dorobku innych dziedzin prawa, pozostałych przepisów ustawy oraz jej celu. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy działalności opisanej w art. 2 ust. 1 pkt 1 a sprecyzowanej w art. 3 ust. 1 ustawy, lecz działalności opisanej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. działalności korzystającego ze środowiska, która stwarza ryzyko powstania szkody w chronionych gatunkach i siedliskach. Działalność taka nie została zdefiniowana w ustawie, lecz pozostawiona wykładni przez sądy administracyjne. Z uwagi na wagę tego zagadnienia, wykładni tej powinien dokonać NSA w składzie 7-osobowym.

Skarżący wskazał, że do podstawowych zasad prawa ochrony środowiska należą zasady prewencji i przezorności oraz zasada "zanieczyszczający płaci", a celem ustaw z dziedziny ochrony środowiska jest nakłonienie podmiotów korzystających ze środowiska do przyjęcia środków i podjęcia działań minimalizujących ryzyko wyrządzenia szkód środowisku naturalnemu. Zapobieżenie powstaniu szkody w środowisku jest pierwszym i zasadniczym celem także ustawy szkodowej, między innymi poprzez działania zapobiegawcze, w tym poszukiwanie rozwiązań alternatywnych (art. 21 pkt 2 ustawy) do rozwiązań grożących powstaniem szkody, które należy podjąć na jak najwcześniejszym etapie inwestycji, by zminimalizować koszty z tym związane i ryzyko dla środowiska. Sąd pominął ten cel, ograniczając zakres stosowania ustawy i przesuwając w czasie moment, od którego może znaleźć zastosowanie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd błędnie przyjął, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, jakim jest planowanie i przygotowywanie inwestycji, zmaterializowane w postaci rozpoczęcia działań administracyjnych, polegających na wnioskowaniu o wydanie niezbędnych pozwoleń, zezwoleń czy innych decyzji administracyjnych, nie jest działaniem objętym ustawą szkodową, gdyż językowa, systemowa i celowościowa wykładnia przepisów ustawy nie prowadzi do takich wniosków, wskazując na potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia "działalności", a nie jako synonimu działania stanowiącego bezpośrednią ingerencję w środowisko. W przypadku ustalenia już na etapie planowania i przygotowywania inwestycji, że stwarza ona zagrożenie szkodą w środowisku, możliwe jest podjęcie działań zapobiegawczych już na tym etapie, w tym działań polegających na poszukiwaniu rozwiązania alternatywnego, co sprzyjać będzie realizacji naczelnej zasady ustawy szkodowej, tj. zasady prewencji.

Błędna jest także dokonana przez Sąd wykładnia pojęcia "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku". Sąd zdaje się przyjmować, iż ustawowa przesłanka bezpośredniości odnosić ma się do szkody jako bezpośredniego skutku działania podmiotu, przy czym tę bezpośredniość Sąd traktuje jako proste, bezpośrednie następstwo funkcjonalne i czasowe. Tymczasem ustawodawca nie definiuje, kiedy można mówić o bezpośredniości zagrożenia szkodą i nie wiąże szkody w środowisku jedynie z działalnością podmiotu rozumianą jako bezpośrednia ingerencja w elementy przyrodnicze, zwłaszcza jeśli chodzi o chronione gatunki i siedliska. Podmiot korzystający ze środowiska odpowiada za wszystkie normalne następstwa swego działania lub zaniechania, również te pośrednie, istotne jest bowiem zaistnienie związku przyczynowego i to pojmowanego szeroko.

Sąd pominął, dokonując wykładni prawa materialnego, że prawodawca nie wskazuje w definicji szkody w środowisku, że chodzi o szkodę wyrządzoną przez działanie podmiotu korzystającego ze środowiska, ale o szkodę pozostająca w związku z działalnością takiego podmiotu, mocno akcentując związek pomiędzy szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (por. Bartosz Rakoczy, Komentarz do ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Warszawa 2008 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie I), komentarz do art. 6). Szkoda ma być normalnym następstwem działalności, a nie tylko skutkiem bezpośrednim ingerencji podmiotu w środowisko. Zawężająca wykładnia zastosowana przez Sąd jest nieprawidłowa. Dopuszczenie do bezpośredniej ingerencji w środowisko, zwłaszcza w chronione siedliska czy gatunki, prowadzić może i zazwyczaj prowadzi do nieodwracalnych i nienaprawialnych szkód i temu właśnie zapobiegać ma ustawa szkodowa, uzupełniając istniejące w polskim ustawodawstwie instrumentarium.

Sąd pominął także argumentację skarżącego dotyczącą wadliwości postępowania dowodowego prowadzonego przez organ, w wyniku czego nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej winno być więc wskazanie, na czym polega wadliwa interpretacja tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wyjaśnienie, jak zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten winien być rozumiany.

Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, czyli błędnym uznaniu, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada hipotetycznemu stanowi przewidzianemu w danym przepisie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U.2007.75.493 ze zm.) stanowi, że ustawa ta ma zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz do szkody w środowisku, przy czym muszą one być spowodowane

1. - przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (pkt 1), której rodzaje zostały szczegółowo opisane w art. 3 ustawy, oraz
2. - przez inną działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli zagrożenie oraz szkoda dotyczą chronionych gatunków lub siedlisk przyrodniczych i są spowodowane winą korzystającego ze środowiska (pkt 2).

Z przepisu tego jasno wynika, że zarówno "bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku" oraz "szkoda w środowisku" muszą być wynikiem "działania" podmiotu korzystającego ze środowiska, niezależnie od tego, której działalności - opisanej w art. 2 ust. 1 – dotyczą.

W sprawie niniejszej Sąd prawidłowo ocenił, że dokonane przez Polski Klub [...] zgłoszenie dotyczy sytuacji opisanej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zagrożenie szkodą w środowisku ma bowiem dotyczyć chronionych gatunków i chronionych siedlisk przyrodniczych, których definicję zawiera art. 6 pkt 2 i 7 ustawy.

Należy wskazać, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy określił, że przez bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku należy rozumieć wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Natomiast szkodą jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działania podmiotu korzystającego ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych (art. 6 ust. 1 pkt 11). Zarówno bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, jak i szkoda w środowisku mają być spowodowane działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska.

Sąd I instancji nie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej, że nie ma znaczenia związek przyczynowy między działalnością a szkodą. Rzecz w tym, że Sąd uznał, że nie można za "działalność" wywołującą bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, uznać planowania i przygotowania przedsięwzięcia. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że inwestor nie prowadzi w miejscu wskazanym w zgłoszeniu działalności w zakresie realizacji budowy zbiornika zaporowego, ani jego eksploatacji.

Należy podzielić w związku z tym stanowisko Sądu I instancji, że brak jest ustawowej przesłanki "działalności" podmiotu korzystającego ze środowiska, określonej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ani decyzja, ani, jak w sprawie niniejszej, samo wszczęcie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, nie stwarzają zagrożenia w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, które nakazywałoby wszczęcie odrębnego postępowania o nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska działań zapobiegawczych i naprawczych, w trybie przepisu art. 15 ustawy. Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie przewiduje możliwości wstrzymania realizacji inwestycji, ani zakazu prowadzenia określonej działalności, co do której istniałoby wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku, co wynika z definicji "działań naprawczych" (art. 6 pkt 3) i zapobiegawczych (art. 6 pkt 4), które organ może wskazać w decyzji (art. 15), wydanej w trybie ustawy szkodowej.

Skarżący stwierdza, że "możliwe jest podjęcie działań zapobiegawczych już na etapie planowania i przygotowania inwestycji, w tym działań polegających na poszukiwaniu rozwiązań alternatywnych". Tego rodzaju działania ma obowiązek podjąć organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Jak słusznie podniósł Sąd I instancji to właśnie postępowanie służy przeprowadzeniu oceny projektowanego przedsięwzięcia w zakresie jego wpływu m.in. na chronione gatunki i siedliska przyrodnicze, dając inwestorowi możliwość zapobieżenia negatywnym skutkom projektowanej inwestycji na elementy przyrodnicze.

Należy też podkreślić, że z przepisu art. 6 pkt 11 lit. a ustawy wynika, że w sytuacji, gdy wynikający z działania podmiotu korzystającego ze środowiska negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunku lub siedlisk chronionych, został uprzednio zidentyfikowany w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to szkoda w środowisku, o której mowa w w art. 6 pkt 11 nie obejmuje tego negatywnego wpływu. Jak wynika zatem z tego przepisu w pierwszej kolejności decyzja środowiskowa powinna określić, jakie jest bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i jak temu zapobiec przy realizacji inwestycji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów ustawy.

Nie są w tej sytuacji uprawnione także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów: art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności pominięcie zarzutów dot. prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez akceptację niepełnego i wadliwego postępowania przeprowadzonego przez organ.

Sąd I instancji prawidłowo uznał bowiem, że z uwagi na brak przesłanki "działalności" podmiotu korzystającego ze środowiska powodującej szkodę lub bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, nie zachodziła potrzeba prowadzenia oceny innych dowodów, która nie miała wpływu na rozstrzygnięcie.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.