Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 658/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 720/12 po rozpoznaniu skarg [...] Spółdzielni Handlowej w R. i U. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 28 stycznia 2008 r. [...] Sp. jawna [...] z siedzibą w K., reprezentowana przez wspólników, złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo-handlowego na pawilon biurowo-handlowy, sprzedaż artykułów przemysłowych, motoryzacyjnych, budowlanych i spożywczych w R. przy ul. [...] (obecnie [...]) na działce nr [...] – dobudowa do istniejącego budynku biurowo-handlowego pawilonu parterowego.

Burmistrz Miasta R., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W., w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta R. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania [...] Spółdzielni Handlowej w R., SKO we W. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 567/09, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., z uwagi na brak zbadania przez organ drugiej instancji istnienia interesu prawnego po stronie odwołującej Spółdzielni, stanowiącego podstawę posiadania przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak oddziaływania inwestycji na nieruchomość stanowiącą własność [...] Spółdzielni Handlowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni, wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 470/10 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2010 r. umarzającą postępowanie odwoławcze.

W efekcie tego wyroku SKO we W., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lutego 2009 r., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 380/11 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lutego 2009 r.

W motywach wyroku Sąd wskazał, że sporządzona przez organ pierwszej instancji a zaakceptowana przez organ odwoławczy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poza nieprawidłowościami w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, nie odpowiadała również innym wymogom dotyczącym sporządzenia tej analizy wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"), a określonym w § 4 - § 7 tegoż aktu. W niniejszej sprawie bowiem zarówno w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jaki w stanowiącej jej załącznik analizie, brak jest odpowiednich danych potwierdzających zasadność ustalonych wskaźników oraz brak jest stosownego uzasadniania odnoszącego się do przyjętego sposobu ich wyznaczenia.

Z treści § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że dane te muszą znaleźć swoje odbicie wprost w treści analizy, natomiast zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy powinien gwarantować wystarczające wsparcie dla tych wyników. Sąd wskazał jednocześnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wyznaczyć granice obszaru analizowanego zgodnie z wymogami wskazanymi w § 3 rozporządzenia, precyzyjnie wyjaśniając i uzasadniając zarówno granice jak i rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, wskazując jednoznacznie nieruchomości które wzięto pod uwagę przy dokonywaniu analizy we wskazanym zakresie, i ewentualnie przyczyny dla których nie wzięto pod uwagę innych nieruchomości, oraz wyznaczając precyzyjnie parametry i wskaźniki zabudowy, które będą znajdować potwierdzenie w stanowiących załączniki do decyzji wynikach analizy, a więc we wzajemnie się uzupełniających i kompatybilnych: części graficznej analizy i części opisowej analizy.

Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników. W ramach oceny spełnienia planowaną inwestycją zasady dobrego sąsiedztwa należy jednoznacznie odnieść się do kwestii dostępu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] do tej samej drogi publicznej co działka nr [...] oraz ewentualnego wpływu tej okoliczności na przedmiot sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta R., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej: "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo-handlowego na pawilon biurowo-handlowy na terenie działki nr ew. [...] położonej w R. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołań [...] Spółdzielni Handlowej w R. oraz U. W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy, tj. z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji odniósł się prawidłowo do zaleceń Sądu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sposób przeprowadzenia analizy odpowiada postanowieniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji, na kopii mapy w skali 1:500, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] (przy szerokości frontu działki - 30 m, trzykrotność tej wartości to 90 m wyznaczona od każdej z granic działki). Przy czym, za front działki uznano jej część od ul. [...], jak słusznie zdaniem organu przyjęto, wjazd/wejście z tej strony można uznać za główne. Z tej strony zlokalizowane jest wejście do budynku (obok wjazdu), do tej ulicy przypisany jest również numer adresowy budynku. Organ stwierdził, że w efekcie, analizą w zakresie kontynuacji funkcji i formy zabudowy, objęto zabudowane działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym, posiadające bezpośredni lub pośredni dostęp do ul. [...] lub ul. [...], tj. ulic, do których bezpośredni dostęp posiada działka nr [...].

Zdaniem organu wbrew stanowisku skarżących, przyjęty do analizy wykaz działek nie może być ograniczony jedynie do działek leżących w bezpośrednim oddziaływaniu planowanej inwestycji, tj. do działek nr [...] i [...], gdyż w rezultacie mogłoby doprowadzić do dopuszczenia zabudowy nieodpowiadającej zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym jako całości, z określonym ładem przestrzennym.

Organ stwierdził, że planowana funkcja zabudowy - biurowo-handlowa nie tylko nie jest sprzeczna z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją, ale znajduje nawet w nim swoje odpowiedniki, chociażby na działkach nr [...], [...], [...].

Kolegium stwierdziło ponadto, że określając parametry i wskaźniki nowej zabudowy w tym: linię zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrię dachu, organ I instancji rozpoznał zabudowę na analizowanych działkach sąsiednich, a parametry nowej zabudowy wyznaczył stosownie do postanowień § 4-8 rozporządzenia i poparł swoje ustalenia przekonywującą argumentacją (miarodajnym oparciem przy prowadzeniu analizy były przy tym dane z rejestru ewidencji gruntów i budynków).

W zakresie kwestionowanej przez skarżących linii zabudowy organ stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku, linia zabudowy od ul. [...] została wyznaczona zgodnie z ust. 1 § 4, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ nadmienił przy tym, że istniejący na działce [...] budynek, który ma podlegać przebudowie i rozbudowie jest usytuowany właśnie w granicy działki z pasem drogowym tej ulicy, a linia zabudowy od ulicy [...], ustalona również w granicy działki, wynika natomiast z analizy obszaru sąsiedniego. Ponadto organ zaznaczył, że przeważająca część zabudowy na obszarze analizowanym, a przede wszystkim ta położona przy ul. [...] (dz. nr [...], [...]), po przeciwnej stronie ulicy do działki [...], zlokalizowana jest właśnie w granicy z pasem drogowym. Zdaniem organu ustalona w zaskarżonej decyzji linia zabudowy nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego.

W kwestii geometrii dachu organ podniósł, że stosownie do § 8 rozporządzenia, ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizowanym przypadku w ocenie organu została ona przeprowadzona prawidłowo i z uwzględnieniem charakterystyki sąsiedniej zabudowy.

Jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. wnieśli [...] Spółdzielnia Handlowa w R. oraz U. W., żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R. i zasądzenia od organu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

1. 1. art. 107 § 1 k.p.a. polegające na wadliwym oznaczeniu strony (stron) - wnioskodawcy (wnioskodawców) decyzji,
2. 2. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:
3. a) wadliwe określenie obszaru analizowanego polegające na naruszeniu zasady ładu przestrzennego,
4. b) dokonanie analizy urbanistycznej w odniesieniu do obszarów leżących poza granicami obszaru analizowanego.
5. 3. § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez wyznaczenie w pkt 5.3 decyzji oraz w załączniku graficznym do decyzji "maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy", podczas gdy wskazany przepis nakazuje określić "obowiązującą linię nowej zabudowy",
6. 4. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez użyte w treści zał. graficznego do decyzji oznaczeń sprzecznych z Polską Normą nr PN-B-01 027 z dnia 11 lipca 2002 r.,
7. 5. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez określenie sposobu zaopatrzenia nieruchomości objętej wnioskiem w ciepło "z własnej kotłowni wyłącznie w oparciu o ekologiczne źródła ciepła", co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy,
8. 6. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.:
9. a) poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi przepisy odrębne w rozumieniu ww. przepisu, a w następstwie zastosowanie w treści decyzji rozporządzenia, pomimo braku podstaw ku temu,
10. b) w związku z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego pominięcie przy badaniu zgodności z przepisami odrębnymi,
11. 7. art. 9 ust. 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. Podtrzymano także zarzuty podniesione w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie ich zarzuty okazały się zasadne.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji oraz Sąd wiąże ocena prawna i wskazania wyrażone w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydanych uprzednio w tej sprawie, tj. z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 470/10 oraz z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 380/11.

W ocenie Sądu, przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 380/11 przy założeniu, że front działki nr [...] (czyli jej część, która przylega do drogi, z której odbywał będzie się główny wjazd lub wejście na działkę), w związku z planowaną przebudową i rozbudową będzie tak jak obecnie znajdował się przy ul.[...]. W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie w tym zakresie zarzuty skarg naruszenia § 3 rozporządzenia w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe określenie obszaru analizowanego polegające na naruszeniu zasady ładu przestrzennego oraz dokonanie analizy urbanistycznej w odniesieniu do obszarów leżących poza granicami obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw aby stwierdzić, że wyznaczając granice obszaru analizowanego dla spornego przedsięwzięcia organ naruszył prawo.

W szczególności analiza akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie, aby w tej sprawie doszło do nieuzasadnionego okolicznościami kreowania obszaru analizowanego (np. nieuzasadnionego "sztucznego" jego poszerzania). W tej sytuacji uprawnione było uwzględnienie w analizie urbanistycznej także zabudowy na działkach, które przecina wyznaczona granica obszaru analizowanego, w tym na działce nr [...]. Sąd podkreślił, iż analiza akt sprawy nie potwierdza sugestii skarżących, jakoby na skutek objęcia wyznaczonym obszarem analizowanym tylko części tej działki, poza wyznaczonym obszarem pozostała w istocie jej zagospodarowana część. Linia wyznaczająca granice obszaru analizowanego przechodzi bowiem niemal przez środek widocznej na mapie zabudowy na tej działce ewidencyjnej.

Sąd, wskazując na związanie oceną prawną i wskazania wyrażone w wyroku WSA z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 380/11, podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy zaakceptować jako prawidłowe dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie z uwzględnieniem wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, lecz wyłącznie tych, które są dostępne z tych dróg publicznych co działka, na której planowane jest sporne przedsięwzięcie (ul. [...] i ul. [...]). W ocenie Sądu, dokonana przez organy analiza nie budzi wątpliwości co do tego, że stanowiła podstawę do ustalenia, iż teren objęty zakresem planowanej inwestycji, tj. działki nr ewid. [...] w R. u zbiegu ulic [...] i [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd wskazał, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, planowane zamierzenie inwestycyjne w istocie nie jest związane ze zmianą dotychczasowej funkcji zabudowy działki nr [...] (zabudowa o funkcji biurowo-handlowej), a jedynie z przebudową i rozbudową istniejących obiektów z zachowaniem dotychczasowej funkcji (nawet przy znacznym zwiększeniu jej rozmiaru i gabarytów obiektów), nie może budzić wątpliwości, że bezprzedmiotowe jest poszukiwanie obiektów niezbędnych dla ustalenia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy.

Nadto nie może również budzić wątpliwości, iż w sytuacji gdy dominującą zabudowę w bliskim otoczeniu inwestycji planowanej w zabudowie śródmiejskiej stanowi zabudowa o funkcji mieszkaniowej i usługowej, to realizacji tej funkcji towarzyszyć może obiekt o funkcji biurowo-handlowej, nie powodującej nadmiernej uciążliwości, co związane jest też z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców.

W ocenie Sądu organy nie dokonały dostatecznego dla wydania rozstrzygnięcia ustalenia stanu faktycznego w zakresie spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p., tj. zapewnienia wystarczającego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (w tym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Nadto Burmistrz Miasta R. po raz kolejny ustalając warunki zabudowy – decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie przeprowadził wszechstronnej i pełnej, zgodnej z wymogami rozporządzenia, analizy niektórych spośród wymaganych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na tej podstawie dokonał dowolnego ustalenia poszczególnych parametrów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.

Po pierwsze Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., jednym z koniecznych warunków, które muszą zostać spełnione łącznie, by możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powyższych przepisów, bowiem określony wyżej warunek nie został spełniony w dacie orzekania organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji.

Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), pod użytym w powyższym przepisie pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Oznacza to, iż w trakcie postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy organy winny ustalić, jakie urządzenia w zakresie uzbrojenia terenu są niezbędne dla wybudowania planowanego zamierzenia, w jakie dany teren jest już wyposażony (istniejące), a które spośród urządzeń i o jakich parametrach jako projektowane, winno zostać zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy inwestorem i właściwą jednostką organizacyjną. W przypadku projektowanego uzbrojenia terenu, warunek zagwarantowania w drodze umowy zawartej między wskazanymi podmiotami winien być spełniony w dacie orzekania przez organy w przedmiocie warunków zabudowy.

W sytuacji zatem, gdy planowane zamierzenie polegać ma na przebudowie i znacznej rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego o funkcji biurowo-handlowej, a wnioskodawca wskazuje, że zaopatrzenie w ciepło ma nastąpić z "własnej kotłowni" – winien wykazać jednocześnie (zgodnie ze wzorem wniosku) ilość niezbędnej dla planowanego przedsięwzięcia energii cieplnej, a organ winien żądać dokumentów wykazujących zagwarantowanie niezbędnej dla nowego zamierzenia infrastruktury technicznej. Nie zostało w ogóle wyjaśnione, czy i gdzie znajduje się wskazana we wniosku "własna kotłownia", jakie spełnia obecnie parametry w zakresie produkcji energii cieplnej, czy jest ona wystarczająca dla potrzeb także planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest możliwości objęcia kontrolą sądową prawidłowości dokonania przez organ ustaleń w zakresie wszechstronnej oceny wymaganego uzbrojenia terenu przedmiotowej nieruchomości dla ustalenia warunków zabudowy spornym zamierzeniem budowlanym. Okoliczności te, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarg (pkt 5) dotyczącego wadliwości decyzji organu pierwszej instancji w pkt 6.5 ustalającego: "zaopatrzenie w ciepło - z własnej kotłowni "wyłącznie w oparciu o ekologiczne źródła ciepła", jest on zasadny w takim rozumieniu, że brak jest podstaw prawnych, aby w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nakładać na inwestora obowiązek w zakresie konkretnych rozwiązań technologicznych w celu realizacji obowiązku zapewnienia uzbrojenia terenu i zapewnienia infrastruktury niezbędnej dla planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu zasadne są również zarzuty skarżących określone w pkt 6 lit. b skarg, tj. naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 207 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), poprzez jego pominięcie przy badaniu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Przepis ów określa minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych od zewnętrznej krawędzi jezdni. W przypadku terenu zabudowanego odległość ta wynosi dla dróg ogólnodostępnych odpowiednio 10 m – dla dróg krajowych, 8 m – dla dróg powiatowych oraz 6 m – dla dróg gminnych. W ust. 2 ustawodawca zastrzegł, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy powyżej wskazanej kategorii dróg, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Sąd stwierdził, iż w istocie organy administracji w niniejszej sprawie nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Brak jest w aktach sprawy dowodów pozwalających na określenie w jakiej odległości od granicy działki nr [...] znajduje się zewnętrzna krawędź jezdni dróg publicznych – ul. [...] oraz ul. [...]. Co prawda w treści analizy znajduje się ogólne wskazanie, wśród szeregu innych przepisów odrębnych także cytowanego przepisu, jednakże brak w treści analizy lub uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji jakichkolwiek stwierdzeń odnoszących się do istoty tego zagadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie pozostaje to okolicznością o tyle istotną, że organy ustaliły linię zabudowy w granicach nieruchomości przylegającej z dwóch stron do dróg publicznych.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że aczkolwiek skarżący w odwołaniu podnosili taki zarzut, jednakże organ odwoławczy również nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń stanu faktycznego, co do kategorii dróg oraz rzeczywistej odległości ich zewnętrznych krawędzi jezdni od granicy nieruchomości oznaczonej nr działki [...].

Sąd uznał za zasadne wywody organu odwoławczego co do wyznaczenia linii zabudowy kreowanej posadowieniem istniejącego budynku w granicy nieruchomości z pasem drogowym ul. [...], jednakże w ocenie Sądu uwagi te nie znajdują potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym zwłaszcza wobec ustalenia linii zabudowy wzdłuż ul. [...]. Stwierdzając nawet, że określona linia zabudowy w granicy stanowiła w tym przypadku kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich (po przeciwnej stronie ulicy [...]), organ nie mógł pominąć w swych rozważaniach dyspozycji § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Stanowi on bowiem, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

Wobec tego w zakresie, w jakim inwestycja dotyczy nie tylko przebudowy istniejącego budynku ale także jego rozbudowy oraz dalszego zagospodarowania terenu nieruchomości, linia nowej zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym cytowanym przepisem ustawy o drogach publicznych.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził, iż powyższe okoliczności mają istotne znaczenie także w kontekście wynikającego z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 51 ust. 1 u.p.z.p. wymogu przeprowadzenia w postępowaniu lokalizacyjnym uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia, z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Nieruchomość, na której realizowana ma być sporna inwestycja położona jest u zbiegu dwóch dróg publicznych, bezpośrednio przylega do ich pasów drogowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w przypadku gdy powstaje sytuacja, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji jako zarządca drogi (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych), nie powstaje obowiązek prowadzenia postępowania uzgodnieniowego i wydania odrębnego postanowienia (vide wyroki NSA z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 739/06, z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1455/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pogląd ten podzielił. Jednocześnie jednak Sąd podkreślił, iż nie oznacza to, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy zostaje zwolniony z dokonania szczegółowej analizy i rozważenia okoliczności i przepisów obowiązujących w tym zakresie, w szczególności co do regulacji ustawy o drogach publicznych np. dotyczących zjazdów. W takiej sytuacji zatem organ w toku postępowania lokalizacyjnego musi dokonać w tym zakresie niezbędnych ustaleń i poddać je analizie, w miarę potrzeby precyzyjnie określić wymogi, wynikające z przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego (w tym przypadku z dwóch stron) oraz wyjaśnić w motywach swego orzeczenia. W razie zaś poddania wydanej decyzji kontroli instancyjnej, organ odwoławczy w ramach obowiązku rozpatrzenia sprawy ponownie co do jej istoty, powinien ocenić szczegółowo cały materiał dowodowy, zwłaszcza w zakresie związanym z zarzutami odwołania, w tym co do wymogów związanych z przyleganiem terenu inwestycji do pasa drogowego.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na położenie działki nr [...] w R. oraz charakter planowanej inwestycji z akt sprawy winien jednoznacznie wynikać fakt ustalenia warunków związanych z posadowieniem nieruchomości przylegającej do pasów drogowych ul. [...] oraz ul. [...], wszakże planowane przedsięwzięcie będzie łączyło się ze zwiększeniem ruchu na drogach publicznych, koniecznością dostosowania zjazdu do charakteru przedsięwzięcia, jego organizacji z uwagi na planowane miejsca postojowe dla wielu pojazdów. Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego na przeprowadzenie w tym zakresie analizy okoliczności sprawy, brak także odniesienia i rozważań w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji organów administracji.

Niezależnie od powyższego uchybienia przepisom art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., Sąd stwierdził także inne uchybienia w przeprowadzonej przez organ analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał, że zgodnie z powoływanym rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., wśród cech zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest ustalenie intensywności wykorzystania terenu. Zarówno zatem w analizie, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., jak i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy prawidłowo określić i szczegółowo uzasadnić przyjętą jako właściwą wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 1 pkt 2, § 2 pkt 3 rozporządzenia). Przy tym stosunek wielkości należy ustalać dla całej planowanej nowej zabudowy działki lub działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Powyższe oznacza, że dla prawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy wskaźników powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiąca załącznik do decyzji analiza (także załącznik graficzny) w powyższym zakresie nie odpowiada w pełni wymogom wskazanych przepisów, bowiem w dowolny sposób ograniczona została jedynie do ustalenia na poszczególnych działkach powierzchni ich zabudowy budynkami, podczas gdy dla ustalenia intensywności wykorzystania terenu należało dokonać ustalenia i analizy całkowitej powierzchni zabudowy poszczególnych działek, rozumianej jako zabudowa obiektami budowlanymi. Wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do stwierdzenia, że ustaleniu podlegają wymagania dotyczące ogółu nowej zabudowy i zagospodarowania danego terenu, brak jest podstaw do ograniczenia w tym wypadku wskaźników i analizy jedynie do zabudowy budynkami. Sąd wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęć "obiekt budowlany", "budynek", wobec czego należy je interpretować zgodnie z legalną ich definicją zawartą w przepisach art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Pod pojęciem obiektu budowlanego, należy zatem rozumieć zarówno budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami jak i obiekty małej architektury. Zdaniem Sądu dla ustalenia tak rozumianej zabudowy działek w obszarze analizowanym i ustalenia rzeczywistej intensywności wykorzystania terenu, nie jest zatem wystarczające ograniczenie się do określenia stosunku zabudowy budynkami do powierzchni tych działek.

Sąd wskazał, że w analizie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w pkt 2 C (tabela 1 Dane o działkach i zabudowie w obszarze analizy), jednoznacznie określono w kolumnie 4 powierzchnię działki, w kolumnie 5 jedynie sumę powierzchni budynków na poszczególnych działkach, w kolumnie 7 rodzaj budynków, a w kolumnie 6: "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki" wyrażony w %. Analiza podanych danych (ustalonych jedynie na podstawie ewidencji gruntów i budynków) wskazuje, że organ nie ustalił wymaganego przepisami wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działek, lecz jedynie wskaźnik powierzchni budynków (zabudowy budynkami) do powierzchni działki. Stanowi to niedopuszczalną i dowolną interpretację wskazanych przepisów prawa materialnego.

Należy bowiem mieć na uwadze, że planowane zamierzenie w istocie obejmuje nie tylko przebudowę i rozbudowę jednego obiektu budowlanego na działce nr [...], ale także zmianę sposobu jej zagospodarowania poprzez zabudowę innymi obiektami budowlanymi, np. poprzez przewidzianą dla tego rodzaju inwestycji i konieczną infrastrukturę - ustanowienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla klientów i pracowników obiektu biurowo-handlowego. Wobec tego wskazania co do powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki tym bardziej muszą co do intensywności wykorzystania terenu i jego zabudowy uwzględniać gabaryty i powierzchnię wszystkich obiektów budowlanych. Pozwoli to na ustalenie rzeczywistego średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działek ewidencyjnych. Wskaźnik ten równocześnie ukazuje relację powierzchni działek w obszarze analizowanym, która pozostaje wolna od zabudowy. W ocenie Sądu powyższych wymogów nie spełnia przeprowadzona w niniejszym postępowaniu analiza cech zabudowy w obszarze analizowanym.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że ustalony przez organ pierwszej instancji wadliwie wskaźnik powierzchni zabudowy stanowił w konsekwencji podstawę do błędnego ustalenia w pkt C lit. d decyzji dopuszczalnej powierzchni zabudowy (rozbudowy), rozumianej tu błędnie jako powierzchnia zabudowy budynkiem (budynkami). W nieuprawniony sposób organ dokonał także w decyzji zamiast określenia gabarytów planowanych obiektów budowlanych (wysokość, szerokość, długość, liczba kondygnacji), a następnie jedynie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki - określenia konkretnej dopuszczalnej powierzchni rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego (o powierzchni 207,62 m2) – ustalając, że "wielkość planowanej rozbudowy nie może przekroczyć 310,73 m2". Organ winien natomiast określić w obszarze analizowanym i wyznaczyć gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych składających się na planowane zamierzenie budowlane (określonych we wniosku inwestora), a nie dokonywać obliczeń w zakresie powierzchni zabudowy, i to wadliwie interpretowanej.

Sąd podkreślił, iż organ odwoławczy zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie nie dostrzegł wskazanych wyżej uchybień i utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto Sąd stwierdził, iż z treści decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby poddał jakiejkolwiek ocenie prawidłowość ustalenia przyjętych przez organ pierwszej instancji parametrów poszczególnych warunków dla zabudowy przedmiotowej działki poprzez realizowanie konkretnego, planowanego zamierzenia budowlanego. W ocenie Sądu, omówione powyżej uchybienia pozwalają na stwierdzenie, iż w sprawie, poza już wymienionymi przepisami, naruszone zostały również przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów tożsamych skarg [...] Spółdzielni Handlowej w R. oraz U. W. Sąd wskazał, iż wobec stwierdzonego i wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pozostają one bez samoistnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a." Stosownie zaś do przepisu art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy ewentualnie, w przypadku ustalenia, że nie zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skarg, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. 1) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że badanie przesłanki określonej w tym przepisie, w okolicznościach sprawy i w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną, wymagało żądania od wnioskodawcy dokumentów wykazujących zagwarantowanie niezbędnej infrastruktury technicznej, wyjaśnienia czy i gdzie znajduje się wskazywana we wniosku "własna kotłownia", jakie spełnia obecnie parametry w zakresie produkcji cieplnej,
3. 2) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że badanie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi winno obejmować również art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nadto, że w ramach tego badania organy winny ustalić odległość zewnętrznej krawędzi jezdni dróg publicznych do granicy działki nr [...],
4. 3) § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie i w efekcie ustalenie przez Sąd, że organy wadliwie ustaliły linię zabudowy, tj. niezgodnie z przepisami odrębnymi, w tym z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych,
5. 4) art. 51 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego zastosowanie w sprawie w odniesieniu do konieczności uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi,
6. 5) art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez przyjęcie, że w ramach obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi, w sytuacji gdy zarządca jest jednocześnie organem wydającym decyzję, organ ten musi dokonać analizy i rozważyć okoliczności i przepisy obowiązujące w tym zakresie, w szczególności co do regulacji ustawy o drogach publicznych np. dotyczących zjazdów i w miarę potrzeby określić wymogi wynikające z przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego,
7. 6) art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wadliwe utożsamianie analizy, o której mowa w tym przepisie z analizą przewidzianą w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
8. 7) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że dla ustalenia intensywności wykorzystania terenu należy dokonać ustalenia i analizy całkowitej powierzchni zabudowy poszczególnych działek, rozumianej jako zabudowa obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane,
9. 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
10. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skarg w sytuacji, gdy postępowaniu organów obu instancji nie można zarzucić błędu w wykładni lub błędu w subsumpcji ani też naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem w sytuacji, gdy skarżący nie wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie
11. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych zaleceń co do dalszego postępowania, względnie zawarcie w nim zaleceń, które nie są możliwe do zrealizowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków (pkt 1-5). Jednym z nich jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. warunek, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powyższych przepisów, bowiem określony wyżej warunek nie został spełniony w dacie orzekania organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy zaopatrzenie w ciepło ma nastąpić z "własnej kotłowni" wnioskodawca winien wykazać ilość niezbędnej dla planowanego przedsięwzięcia energii cieplnej, a organ winien żądać dokumentów wykazujących zagwarantowanie niezbędnej dla nowego zamierzenia infrastruktury technicznej. Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić.

Stosownie do art. 2 pkt 13 u.p.z.p., przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Jak zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, nie sposób uznać, aby tzw. własna kotłownia mieściła się w zakresie pojęciowym "uzbrojenia terenu". Do eksploatacji takiej kotłowni nie jest potrzebne dodatkowe uzbrojenie terenu. Brak było zatem podstaw do zobowiązania inwestora do przedstawienia dokumentów wykazujących jej zagwarantowanie.

Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zarzucając organom pominięcie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przy badaniu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, Sąd I instancji nie uwzględnił ust. 2 art. 43 tej ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli (droga ogólnodostępna: krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z przepisu tego wynika, że przy spełnieniu warunków w nim zawartych możliwe jest sytuowanie obiektu przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust.

1. Zauważyć także trzeba, że kwestie te nie są rozpatrywane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie dokonuje bowiem lokalizacji obiektu budowlanego na działce. Niezrozumiały jest ponadto zarzut Sądu I instancji, że organy nie ustaliły w jakiej odległości od granicy działki nr [...] znajduje się zewnętrzna krawędź jezdni dróg publicznych – ul. [...] oraz ul. [...]. Na gruncie powołanego art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ma znaczenia odległość granicy działki od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Tym samym, niezasadnie Sąd I instancji zarzucił również organowi, że przy ustalaniu linii zabudowy od ul. [...] nie wziął pod uwagę, że linia nowej zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji niezasadnie wskazał na pominięcie przez organy dyspozycji § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do wyznaczonej linii zabudowy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że linia zabudowy od ul. [...] została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wyznaczenie linii zabudowy na tej podstawie jest również uzasadnione faktem, że istniejący na działce inwestora budynek jest usytuowany właśnie w granicy działki z pasem drogowym tej ulicy. Prawidłowo również została ustalona linia zabudowy od ulicy [...]. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, przeważająca część zabudowy na obszarze analizowanym, a przede wszystkim ta położona przy ul. [...] (dz. nr [...], [...]), po przeciwnej stronie ulicy do działki [...], zlokalizowana jest właśnie w granicy z pasem drogowym. Ustalona linia zabudowy nie zakłóci zatem istniejącego ładu przestrzennego.

Zasadne są również zarzuty podniesione w pkt 1 ppkt 4 i 5 skargi kasacyjnej.

Powołany przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 u.p.z.p. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 64 u.p.z.p. odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy znajduje jedynie przepis art. 51 ust. 3 u.p.z.p. Natomiast niezrozumiały jest postawiony organowi zarzut naruszenia przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Sąd I instancji słusznie wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że w przypadku gdy wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji jako zarządca drogi (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych), nie powstaje obowiązek prowadzenia postępowania uzgodnieniowego i wydania odrębnego postanowienia.

Natomiast bezzasadnie Sąd I instancji wskazuje, że powyższe "nie oznacza (...), że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy zostaje zwolniony z dokonania szczegółowej analizy i rozważenia okoliczności i przepisów obowiązujących w tym zakresie, w szczególności co do regulacji ustawy o drogach publicznych np. dotyczących zjazdów". Jak wynika z akt sprawy, inwestor nie planuje zmian w zakresie zjazdów z działki. W pkt 5 ppkt 1 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazano zaś, że obsługa komunikacyjna winna się odbywać poprzez istniejące zjazdy na drogi publiczne kategorii gminnej. Brak jest zatem podstaw do czynienia organowi zarzutów, że nie dokonał analiz w tym zakresie.

Nie sposób zgodzić się również z Sądem I instancji, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W ocenie Sądu I instancji analiza wskaźników powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego w dowolny sposób ograniczona została jedynie do ustalenia na poszczególnych działkach powierzchni ich zabudowy budynkami, podczas gdy dla ustalenia intensywności wykorzystania terenu należało dokonać ustalenia i analizy całkowitej powierzchni zabudowy poszczególnych działek, rozumianej jako zabudowa obiektami budowlanymi.

Wobec tego należy zwrócić uwagę, że przedmiotem wniosku inwestora było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo-handlowego na pawilon biurowo-handlowy w R. przy ul. [...] (obecnie [...]) na działce nr [...]. Dla tak określonej inwestycji ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, biorąc pod uwagę średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, co znajduje odzwierciedlenie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji (k. 12-13 analizy). Okoliczność, że przy ustalaniu tego wskaźnika uwzględniono jedynie powierzchnię budynków nie powoduje, że doszło do naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia, skutkującego koniecznością uchylenia decyzji organów.

Odnosząc się do twierdzenia Sądu I instancji, że planowane zamierzenie w istocie obejmuje nie tylko przebudowę i rozbudowę jednego obiektu budowlanego na działce nr [...], ale także zmianę sposobu jej zagospodarowania poprzez zabudowę innymi obiektami budowlanymi, np. poprzez przewidzianą dla tego rodzaju inwestycji i konieczną infrastrukturę - ustanowienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla klientów i pracowników obiektu biurowo-handlowego, wskazać należy, że problem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych będzie rozważany dopiero na etapie projektowania inwestycji i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 380/11, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany wydać, jeżeli spełnia ono kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przy jednoczesnym zachowaniu warunków, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozporządzeniu tym określono sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Takie warunki określono w decyzjach organów obu instancji. Analiza przeprowadzona została zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia. Przyjęte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy parametry zabudowy wynikają z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i zostały uzasadnione w treści analizy. Stwierdzić zatem należy, że kumulatywne spełnienie przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. nie pozwalało na odmowę wydania decyzji dla planowanej inwestycji.

Ponieważ w niniejszej sprawie zachodzi naruszenie prawa materialnego, a naruszenie przepisów postępowania jest jego wynikiem, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z dyspozycji art. 188 p.p.s.a. i orzekł jak w sentencji, na podstawie tego przepisu w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.