Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 607/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu U. sp. z o.o. (dalej także Zakład) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zasądził od Dyrektora na rzecz strony skarżącej zwrot wpisu od skargi.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: PGWWP) udzielił Zakładowi sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków z przelewu burzowego kanalizacji sanitarnej do rzeki B. w km 186+550 istniejącym wylotem ścieków oczyszczonych w ilości: Qmaxh – 283 m3/h, Qmaxh – 1275 m3/d, Qmaxh 12 750 m3/r.
W dniu [...] maja 2018 r. Dyrektor PGWWP ustalił ww. Zakładowi, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. 1566 i 2180, dalej: Prawo wodne) w formie informacji rocznej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...] ZZ, L. w wysokości 5758,00 zł.
Zakład sp. z o.o. wniósł reklamację na powyższą informację, uważając opłatę stałą za nieuzasadnioną.
Nie uwzględniając reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w L. PGWWP, decyzją z [...] czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawo wodne oraz art. 104 K.p.a. określił Zakładowi sp. z o.o. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 5758,00 zł, a w tym 5 758,00 zł za szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzenia ścieków z przelewu burzowego kanalizacji sanitarnej do rzeki B. w km 186 + 550 istniejącym wylotem ścieków oczyszczonych. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie uznał reklamacji, gdyż istotą opłaty stałej jest gotowość środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości ścieków, w tym ścieków z przelewu burzowego kanalizacji sanitarnej do rzeki B. Uchylając powyższą decyzję przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że organ błędnie przyjął maksymalną ilość odprowadzanych ścieków.
Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji za maksymalną ilość odprowadzanych ścieków przyjęto wskaźnik godzinowy, który wynosi 283 m3/h, co po przeliczeniu daje 0,078611 m3/s. Organ nie uzasadnił dlaczego do obliczania opłaty stałej za odprowadzanie ścieków uznał maksymalny wskaźnik godzinowy, a nie maksymalny wskaźnik roczny, który w ocenie Sądu jest bardziej miarodajny. Zdaniem Sądu, argument organu, że pobiera opłatę za "gotowość środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości ścieków" nie wyjaśnia dlaczego z określonych w pozwoleniu wodnoprawnym trzech wskaźników maksymalnych wybrał wskaźnik godzinowy, który jest niezgodny z dopuszczalną maksymalną w pozwoleniu ilością roczną oraz jest najmniej korzystny dla zobowiązanego.
Sąd wskazał, że zasada wynikająca z art. 7a § 1 K.p.a., nakazuje rozstrzyganie niedających się usunąć wątpliwości przy wykładni ustawy, na korzyść strony obciążonej obowiązkiem w drodze decyzji. Powyższa zasada jest zgodna z konstytucyjną zasadą in dubio pro libertate.
Skargą kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni w L. PGWWP zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) w zw. z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków dokonane zostały w sposób sprzeczny z treścią pozwolenia wodnoprawnego wydanego na rzecz Zakładu sp. z o.o. w L., tj. przy przyjęciu maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków według wskaźnika godzinowego wynoszącego 283 m3/h co w przeliczeniu daje 0,07861111m3/s, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, a nie według wskaźnika rocznego, co ostatecznie doprowadziło do uchylenia zgodnej z prawem decyzji Dyrektora ZZ L. PGW WP w przedmiocie opłaty stałej za szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków,
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w L. PGWWP zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków na podstawie maksymalnej rocznej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi, która zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu byłaby rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co ostatecznie doprowadziło do uchylenia zgodnej z prawem decyzji Dyrektora ZZ L. PGW WP w przedmiocie opłaty stałej za szczególne korzystanie zwód w zakresie odprowadzania ścieków. Prawidłowa interpretacja przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości ścieków możliwej do wprowadzenia do wód lub do ziemi, jaką można wprowadzić na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość ścieków, którą można wprowadzić do wód lub do ziemi w jednostce czasu związanej z chwilowym wprowadzeniem ścieków, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość wprowadzenia ścieków i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (zgodnie z art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
Pismem procesowym z 17 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu oświadczył, iż w oparciu o art. 176 § 1 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć bowiem trzeba, iż w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) ustalano ilość odprowadzanych ścieków, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę, na dobę oraz na rok (art. 128 ust. 1 pkt 4). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) i wysokość tych opłat zależała od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w wypadku wód chłodniczych - od temperatury tych wód (art. 274 ust. 2, art. 290 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska). Opłaty te związane więc były z faktycznym wprowadzaniem ścieków zawierających określone ilości substancji wprowadzanych wraz z nimi do wód w danym okresie czasu. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia.
Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm., dalej Prawo wodne z 2017 r.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług.
Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 ustawy).
Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.
Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji oraz zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zdaniem organu, współczynnik "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s (...)" oznacza maksymalną ilość ścieków, którą podmiot korzystający z tej usługi wodnej może wprowadzić do wód lub do ziemi w dowolnym momencie, co w Prawie wodnym z 2001 r. określane było w art. 128 ust. 1 pkt 3 parametrem m3 na godzinę, zaś w aktualnie obowiązującym Prawie wodnym z 2017 r. w art. 403 ust. 2 pkt 3 parametrem m3 na sekundę, albowiem wiąże się to z koniecznością rezerwacji możliwości przyjęcia ścieków przez odbiornik.
Z powyższego wynika zdaniem skarżącego kasacyjnie konieczność ustalania opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., w oparciu o odpowiednio przeliczony wskaźnik godzinowy ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r.
Odnosząc się do tej argumentacji stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i podzielić trzeba pogląd Sądu I instancji, że wskazany przepis art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. jest niejasny, bowiem skoro w pozowleniu wodnoprawnym na odprowadzanie ścieków określano maksymalną ilość m3 na godzinę, na dobę oraz na rok, możliwe są różne jego interpretacje. Argumentację zawartą w tym zakresie w zaskarżonej decyzji i w skardze kasacyjnej można by bowiem odnieść zarówno do wskaźnika godzinowego, jak dobowego i rocznego, skoro wszelkie ustalone zostały w pozwoleniu wodnoprawnym jako maksymalne, a więc wszystkie określają maksymalną ilość ścieków jaką legalnie wprowadzić można do odbiornika w danej jednostce czasu. Na powyższe trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu swojego orzeczenia także Sąd I instancji wskazując, że cyt. "Argument organu, że pobiera opłatę za "gotowość środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości ścieków" nie wyjaśnia dlaczego z określonych w pozwoleniu wodnoprawnym trzech wskaźników maksymalnych wybrał wskaźnik godzinowy (...)"
Sposób interpretacji art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. prezentowany przez organ nie znajduje zatem jednoznacznego potwierdzenia w jego wykładni językowej. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskaźnik maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków w oparciu o który ustala się opłatę stałą powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z potencjalnie możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że w tej sytuacji należało - na podstawie art. 7a § 1 K.p.a. - przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, że skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ oraz Sąd I instancji w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi
- - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s."
Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnej ilości możliwych do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 2 Prawa wodnego), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 7 a § 1 K.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd I instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat jest prawidłowa. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.