Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 475/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 października 2012 r. w firmie [...] Sp. z o.o. przeprowadzona została przez upoważnionego pracownika Państwowej Inspekcji Sanitarnej kontrola tematyczna, z której przebiegu sporządzono protokół kontroli sanitarnej tematycznej nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono, iż strona skarżąca nie dopełniła obowiązku powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu po raz pierwszy na terytorium RP produktu pn. "[...] cukierki pomarańczowe i cytrynowe wzbogacone witaminami" jako środka spożywczego wzbogaconego. Obowiązek ten wynikał z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006. r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), zgodnie z którym "w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu środki spożywcze, do których dodawane są witaminy (...) - jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego".
Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono, iż w wykazie składników zadeklarowanym w oznakowaniu opakowania jednostkowego ww. produktu nie podano form chemicznych (nazw substancji) witamin wykorzystywanych do produkcji danego środka spożywczego. W wykazie składników zadeklarowano jedynie ich nazwy zwyczajowe: witamina C, niacyna, witamina E, kwas pantotenowy, kwas foliowy, witamina B2, witamina B6, witamina B1, kwas foliowy, witamina B12, co narusza § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U. z 2007 r. Nr 137, poz. 966 ze zm.), w świetle którego w opakowanym środku spożywczym informacje dotyczące składników w nim występujących "podaje się w formie wykazu składników wykorzystanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych, nawet w zmienionej formie, zwanego dalej »wykazem składników«, z podaniem nazwy składnika
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. st. Warszawie decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a/ rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. UE L 165 z 30.04.2008 r.) nakazał firmie [...] Sp. z o.o. w W.: 1) powiadomić Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terenie RP jako środka spożywczego wzbogaconego produktu pn. "[...] cukierki pomarańczowe i cytrynowe wzbogacone witaminami" - z terminem wykonalności niezwłocznym, lecz nie później niż do 14 dni licząc od dnia doręczenia niniejszej decyzji;
2) w oznakowaniu opakowania jednostkowego produktu pn. "[...] cukierki pomarańczowe i cytrynowe wzbogacone witaminami" w wykazie składników podać formy chemiczne witaminy C, niacyny, witaminy E, kwasu pantotenowego, witaminy B2, witaminy B6, witaminy B1, kwas foliowy, witaminy B12 użytych do wytworzenia danego środka spożywczego - z terminem wykonalności do dnia 30 marca 2013 r.
Odwołanie od powyższej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie z dnia [...] października 2012 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie wniosła Spółka [...] Sp. z o.o.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie z dnia [...] października 2012 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z przepisami § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych, opakowany środek spożywczy znakuje się, podając, z zastrzeżeniem ust. 2 ww. rozporządzenia, co najmniej następujące informacje: (...) dotyczące składników występujących w środku spożywczym (...). Z kolei w myśl § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia informację, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, podaje się w formie wykazu składników wykorzystanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych, nawet w zmienionej formie, zwanego dalej "wykazem składników", z podaniem nazwy składnika, według masy tych składników, ustalonej w chwili ich użycia do wytworzenia środka spożywczego, w porządku malejącym (...). Na chwilę obecną obowiązujące przepisy zezwalają na stosowanie przy produkcji środków spożywczych ponad 100 różnych składników będących źródłem witamin lub składników mineralnych.
Organ stwierdził, iż w myśl powyższego, w przypadku procesu wzbogacania żywności, składnikiem wykorzystanym do wytworzenia określonego produktu będzie konkretna forma chemiczna. Jeżeli przepis nakłada obowiązek, aby podać w oznakowaniu nazwę składnika wykorzystanego w produkcji, to dotyczy to nazwy zastosowanego związku chemicznego, a nie nazwy witaminy lub składnika mineralnego, których może on być źródłem w produkcie końcowym przeznaczonym do spożycia przez konsumenta.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie nie przychylił się do argumentu strony, iż oznakowanie składu z zastosowaniem form chemicznych witamin będzie całkowicie niezrozumiałe dla konsumenta. Wskazał, iż zgodnie z artykułem 7 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji (Dz.Urz. UE L 404 z 30.12.2006 r., s. 26 ze zm.) "Oznaczanie wartości odżywczej produktów z dodatkiem witamin i składników mineralnych, które objęte są niniejszym rozporządzeniem, jest obowiązkowe. Wymagana informacja zawiera elementy określone w art. 4 ust. 1 grupa 2 dyrektywy 90/496/EWG oraz całkowite ilości witamin i składników mineralnych obecne w żywności po ich dodaniu".
Natomiast zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie sposobu znakowania żywności wartością odżywczą, "Wykaz witamin i składników mineralnych, których zawartość podaje się w informacji dotyczącej wartości odżywczej środka spożywczego, oraz ich zalecane spożycie określa załącznik do rozporządzenia". Organ zaznaczył, iż w związku z powyższym, w przypadku produktu wzbogacanego w witaminy producent dodatkowo ma obowiązek umieścić w jego oznakowaniu informację o wartości odżywczej, w której podaje zawartość witamin oraz ich zalecane dzienne spożycie używając nazw zwyczajowych, takich jak w załączniku do ww. rozporządzenia.
Zatem w informacji o wartości odżywczej można używać nazw zwyczajowych, natomiast w wykazie składników deklarowanym przez producenta winny być podane konkretne formy chemiczne ww. witamin i składników mineralnych. Zdaniem organu, taka prezentacja jednoznacznie informuje konsumenta o zawartości witamin i składników mineralnych - zarówno ilościowej, jak i jakościowej. Oznakowanie w taki sposób zdaje się być całkowicie zrozumiałe dla konsumenta. Ponadto, organ podniósł, iż zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji "Etykietowanie produktów z dodatkiem witamin i składników mineralnych może zawierać informację o takim dodatku, o ile jest to zgodne z wymogami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006".
Dodatkowo, w wykazie składników producent może obok form chemicznych witamin umieścić również ich nazwy zwyczajowe. Biorąc powyższe pod uwagę, jak zaznaczył organ, podawanie w składzie form chemicznych witamin i składników mineralnych nie spowoduje, iż oznakowanie to będzie niezrozumiałe. Będzie ono natomiast dostarczało szczegółowych informacji, które mogą być istotne dla świadomych konsumentów. Składnikiem produktu jest konkretna forma chemiczna, np. w przypadku witaminy C może być to kwas L-askorbinowy, L- askorbinian sodu, L-askorbinian potasu i inne. W związku z powyższym, konsument powinien wiedzieć, którą z nich użyto w produkcji.
W odniesieniu do argumentacji zawartej w odwołaniu, iż rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011, na podstawie art. 17 w związku z art. 18 ust. 2 zezwala na stosowanie nazw zwyczajowych także w odniesieniu do nazw składników, jeżeli nie ma wyraźnego przepisu który nakazywałby używanie nazwy szczególnej składnika, organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. przepisu "Składniki oznaczane są ich szczegółowymi nazwami, o ile mają one zastosowanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 17 i w załączniku VI". Z kolei art. 17 ust. 1 mówi, że "Nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach. W przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego." Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie zwrócił uwagę, iż w przypadku witamin i składników mineralnych określono ich szczegółowe nazwy, którymi są właśnie ich formy chemiczne, a ich wykaz znajduje się w załączniku do rozporządzenia (WE) nr 1925/2006, zaś przepisem nakazującym ich podawanie jest § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych, według którego informację dotyczącą składników występujących w środku spożywczym podaje się w formie wykazu składników wykorzystanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych, nawet w zmienionej formie, zwanego dalej "wykazem składników", z podaniem nazwy składnika, według masy tych składników, ustalonej w chwili ich użycia do wytworzenia środka spożywczego, w porządku malejącym (...).
Skargę na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 475/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podziela stanowisko organu, iż w przypadku procesu wzbogacania żywności, składnikiem wykorzystanym do wytworzenia określonego produktu będzie konkretna forma chemiczna. Jeżeli przepis nakłada obowiązek, aby podać w oznakowaniu nazwę składnika wykorzystanego w produkcji, to dotyczy to nazwy zastosowanego związku chemicznego, a nie nazwy witaminy iub składnika mineralnego, których może on być źródłem w produkcie końcowym przeznaczonym do spożycia przez konsumenta. Nazwa składnika (substancji) to nie nazwa zwyczajowa, lecz konkretna forma chemiczna, pod którą kryje się określona witamina lub składnik mineralny.
W przypadku witamin i składników mineralnych określono ich szczegółowe nazwy, którymi są ich formy chemiczne. W art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji (Dz.Urz. UE L 2006.404.26), wskazano, że "do żywności można dodawać tylko witaminy lub składniki mineralne określone w wykazie zawartym w załączniku I, w formach wymienionych w załączniku II, z zastrzeżeniem przepisów określonych w niniejszym rozporządzeniu. Prawo krajowe nie stoi w sprzeczności z prawem wspólnotowym. Wykaz form chemicznych znajduje się w załączniku II do ww. rozporządzenia, przepisem nakazującym ich podawanie jest § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych.
Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skargi, z dyspozycji przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji, nie wynika, jakoby przepis ten rozróżniał pojęcie formy chemicznej i składnika. Również interpretacja § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych, nie wskazuje aby przepis ten rozróżniał "składnik" od "jego formy chemicznej". Przepis jasno, wyraźnie wskazuje, że produkt powinien być oznakowany, poprzez podanie wykazu składników, wykaz składników zaś podaje się poprzez wskazanie nazwy składnika, według masy w chwili jej użycia w porządku malejącym. Nazwa substancji to nie nazwa zwyczajowa, lecz forma chemiczna. Przy czym zauważyć należy, iż wskazanie formy chemicznej nie koliduje z dodatkowym wskazaniem nazwy zwyczajowej.
W kontekście ww. rozważań, nie znajdą tu zastosowania, jak zasadnie wskazał organ, powołane przez stronę skarżącą w odwołaniu przepisy art. 17 w związku z art. 18 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011, które zezwalają na stosowanie nazw zwyczajowych także w odniesieniu do nazw składników, jeżeli nie ma wyraźnego przepisu który nakazywałby używanie nazwy szczególnej składnika. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia "Składniki oznaczane są ich szczegółowymi nazwami, o ile mają one zastosowanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 17 i w załączniku VI". Art. 17 ust. 1 zaś stanowi, że "Nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach. W przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego." W przypadku witamin i składników mineralnych określono ich szczegółowe nazwy, którymi są właśnie ich formy chemiczne, a których wykaz znajduje się w załączniku II rozporządzenia (WE) nr 1925/2006, zaś przepisem nakazującym ich podawanie jest § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych.
W ocenie Sądu nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, iż podanie w składzie form chemicznych witamin kłóciłoby się z zasadą wyrażoną w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którą, środki spożywcze muszą być oznakowane w sposób zrozumiały dla konsumenta, a to ze względu na całościowy aspekt znakowania produktów. Zgodnie z artykułem 7 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji "Oznaczanie wartości odżywczej produktów z dodatkiem witamin i składników mineralnych, które objęte są niniejszym rozporządzeniem, jest obowiązkowe. Wymagana informacja zawiera elementy określone w art. 4 ust. 1 grupa 2 dyrektywy 90/496/EWG oraz całkowite ilości witamin i składników mineralnych obecne w żywności po ich dodaniu." Natomiast zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie sposobu znakowania żywności wartością odżywczą, "Wykaz witamin i składników mineralnych, których zawartość podaje się w informacji dotyczącej wartości odżywczej środka spożywczego, oraz ich zalecane spożycie określa załącznik do rozporządzenia".
Zgodnie z powyższymi regulacjami, w przypadku produktu wzbogacanego w witaminy producent dodatkowo ma obowiązek umieścić w jego oznakowaniu informację o wartości odżywczej, w której podaje zawartość witamin oraz ich zalecane dzienne spożycie używając nazw zwyczajowych (wg załącznika do ww. rozporządzenia). Pełne oznakowanie produktu, poprzez podanie tabeli wartości odżywczej oraz składu produktu, poprzez zamieszczenie form chemicznych witamin, będzie całkowicie zrozumiałe dla przeciętnego klienta. Nic nie stoi na przeszkodzie, jak wyżej wskazano, aby również w składzie produktu obok nazw chemicznych podać również nazwy zwyczajowe, będzie to dawało szerszą informację o produkcie. Taka prezentacja jednoznacznie będzie informowała konsumenta o zawartości witamin i składników mineralnych - zarówno ilościowej, jak i jakościowej. Znakowanie środka spożywczego wartością odżywczą, a znakowanie informacją dotyczącą składników w nim występujących stanowi dwie odrębne kwestie regulowane dwoma różnymi przepisami.
W przypadku wartości odżywczej jest to rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie sposobu znakowania żywności wartością odżywczą, zaś w przypadku składu rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych. Oznakowanie produktu w sposób zgodny z ww. regulacjami, wyczerpie dyspozycję art. 48 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Sąd podkreślił, że fakt powszechnej praktyki rynkowej polegającej na podawaniu w wykazie składników wyłącznie nazw zwyczajowych witamin będących składnikami środków spożywczych i akceptowanie powyższej praktyki przez konsumentów, wbrew wymogowi prawidłowego znakowania, nie może stanowić podstawy, do zaakceptowania takiego stanowiska. Powinien być przedmiotem działania odpowiednich organów, i jak wynika z odpowiedzi na skargę, odpowiednie czynności w tym zakresie są podejmowane. Również fakt, iż produkt znajduje się w obrocie w innym kraju członkowskim nie dowodzi, że produkt ten jest oznakowany prawidłowo.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2013 r. do
Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 17 w zw. z art. 18 ust. 2 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w zw. z art. 3 ust. 1 nr 1925/2006 (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. przez błędną wykładnię przepisów przez uznanie, iż nazwy form chemicznych wymienionych w załączniku II do rozporządzenia 1925/2006 stanowią nazwy składników przewidziane przepisami szczególnymi;
- 2. art. 3 ust. 3 pkt 33 w zw. z pkt 34 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego niezastosowanie i pominięcie legalnej definicji składnika oraz składnika odżywczego;
- 3. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych w związku z art. 3 ust. 3 pkt 33 w zw. z pkt 34 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 1925/2006 (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 roku przez błędną wykładnię i uznanie, iż forma chemiczna składnika jest tożsama z pojęciem nazwy składnika, mimo że pojęcia te wyraźnie rozróżnia prawodawca zarówno krajowy, jak i europejski (art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1925/2006 WE);
- 4. art. 45 ust. 1, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zamieszczanie specjalistycznych nazw chemicznych jest praktyką zrozumiałą dla przeciętnego konsumenta, a usunięcie wadliwości w tym zakresie może nastąpić przez zamieszczanie kolejnych (dodatkowych) wyjaśnień, na opakowaniu;
- 5. art. 29 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 5 i 6 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organy nie posiadają wiedzy urzędowej w przedmiocie dokonywania obowiązkowych zgłoszeń środków spożywczych, do których dodawane są witaminy, mimo iż obowiązek powiadomienia wynika z mocy prawa, a także Główny Inspektor Sanitarny jest organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej i z urzędu prowadzony jest rejestr środków, których dotyczą powiadomienia, zatem nie sposób przyjąć by organy nie posiadały urzędowej wiedzy w tym zakresie.
Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. przez pominięcie faktu, że środki spożywcze wprowadzane do obrotu przez skarżącą były kontrolowane przez organy Inspekcji Sanitarnej dwukrotnie (niezależnie od kontroli będącej przedmiotem niniejszego postępowania) i za każdym razem stwierdzano zgodność stosowanego sposobu etykietowania, co prowadzi do sytuacji nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. cl p.p.s.a.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd okoliczności, która winna być organom wiadoma z urzędu, tj. o wprowadzaniu po 1 lipca 2007 r. do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej środków spożywczych przez Skarżącą etykietowanych za pomocą nazw zwyczajowych i objętych zgłoszeniami do Generalnego Inspektora Sanitarnego, który nie zakwestionował sposobu znakowania, co może mieć wpływ na wynik postępowania;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. przez pominięcie okoliczności wprowadzenia produktu "[...] cukierki pomarańczowe i cytrynowe wzbogacone witaminami" na rynek Republiki Federalnej Niemiec, tj. państwa członkowskiego Unii Europejskiej, w zgodzie z przepisami obowiązującymi na terytorium tego państwa.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, merytoryczne rozpatrzenie skargi i uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 roku, nr [...], znak sprawy: [...] i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie z dnia [...] października 2012 roku, znak sprawy [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2015 r. poz. 594 ze zm.), dalej: ustawa, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U. z 2014 r. poz. 774), dalej: rozporządzenie, oraz przepisy rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady, do których odsyłają przepisy krajowe.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, że zdaniem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Sądu w stanowisku wyrażonym w zaskarżonym wyroku, w oznakowaniu produktu pn. "[...] cukierki pomarańczowe i cytrynowe wzbogacone witaminami" w wykazie składników powinny być podane formy chemiczne witamin wymienione w załączniku II do rozporządzenia (WE) Nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji (Dz.U.UE.L.2006.404.26 ze zm.). Natomiast zdaniem skarżącej w wykazie składników powinny być zamieszczone nazwy własne witamin np. witamina A, D, C, E itd., wymienione w załączniku I powyższego rozporządzenia, gdyż taki sposób jest bardziej komunikatywny i zrozumiały dla konsumentów, jako że są to nazwy zwyczajowo przyjęte (nazwy zwyczajowe).
Produkt pn. "[...] cukierki pomarańczowe i cytrynowe wzbogacane witaminami" zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy jest zaliczany do środków spożywczych, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III część B i C do rozporządzenia nr 1925/2006. Powyższe odesłanie jest chyba błędne, gdyż wykaz witamin i składników mineralnych, które mogą być dodawane do żywności zawiera załącznik I a załącznik II zawiera Formy chemiczne witamin i składników mineralnych, które mogą być dodawane do żywności. Natomiast załącznik III dotyczy substancji, których stosowanie w żywności jest zakazane, ograniczone lub podlega kontroli przez Wspólnotę.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1925/2008 do żywności można dodawać tylko witaminy lub składniki mineralne określone w wykazie zawartym w załączniku I, w formach wymienionych w załączniku II, z zastrzeżeniem przepisów określonych w niniejszym rozporządzeniu.
Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia "Informację, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 podaje się w formie wykazu składników wykorzystanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych, nawet w zmienionej formie, dalej: "wykaz składników", z podaniem nazwy składnika, według masy tych składników, ustalonej w chwili ich użycia do wytworzenia środka spożywczego, w porządku malejącym, z zastrzeżeniem § 7 ust. 3 i 4.
Żywnością (środkiem spożywczym) zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002.
Pojęcie "żywność" lub "środek spożywczy" oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty przetworzone, częściowo przetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać (art. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1.ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia).
W kwestii rozumienia pojęć "składnik żywności" i "składnik odżywczy" art. 3 ust. 3 pkt 34 i 33 ustawy odsyła do art. 2 ust. 2 lit. f/ i art. 2 ust. 2 lit. s/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U.UE.L.2011.304.18 ze zm.). Zgodnie z powyższym odesłaniem pojęcie "składnik" oznacza każdą substancję lub produkt, w tym środki aromatyzujące, dodatki do żywności, enzymy spożywcze oraz każdy komponent składnika złożonego, użyte przy wytworzeniu lub przygotowaniu danego środka spożywczego i nadal obecne w produkcie gotowym, nawet jeżeli ich forma uległa zmianie, pozostałości nie uważa się za składniki.
Do "składników odżywczych" zaliczane są między innymi witaminy i składniki mineralne wymienione w pkt 1 części A załącznika XIII do rozporządzenia Nr 1169/2011. Wykaz składników należy do obowiązkowych informacji na temat żywności (art. 9 ww. rozporządzenia). Konsument finalny powinien łatwo rozumieć informacje zamieszczane na etykiecie, dlatego na etykiecie należy używać określenia "Sól" zamiast odpowiadającego mu określenia składnika odżywczego "Sód" pkt 37 preambuły do rozporządzenia UE nr 1169/2011).
Stosownie do art. 45 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy (uchylone z dniem 13 grudnia 2014 r.), środki spożywcze wprowadzane do obrotu są oznakowane. Środki spożywcze muszą być oznakowane w sposób zrozumiały dla konsumenta, napisy muszą być wyraźne, czytelne nieusuwalne, umieszczone w widocznym miejscu, a także nie mogą być w żaden sposób ukryte, zasłonięte lub przesłonięte innymi nadrukami lub obrazkami.
Na mocy art. 50 ust. 1 ustawy [uchylony z dniem 13 grudnia 2014 r. przez art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2014 r. poz. 1722)] właściwi ministrowie byli upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu informacji podawanych w oznakowaniu opakowanych środków spożywczych i środków spożywczych bez opakowań przeznaczanych bezpośrednio dla konsumenta finalnego lub do zakładów żywienia zbiorowego oraz sposób znakowania tych środków spożywczych, z włączeniem znakowania wartością odżywczą mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa żywności oraz jednolite wymagania w tym zakresie obowiązujące w Unii Europejskiej (patrz art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych Dz.U. z 2014 r. poz. 669).
W oparciu o powyżej powołane umocowania prawne zostało wydane, wcześniej cytowane, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych, które z dniem 9 stycznia 2015 r. zostało uchylone przez art. 2 pkt 8 i art. 4 ww. ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Analizując powyżej powołane przepisy prawa krajowego i prawa wspólnotowego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego:
Trafnie podnosi się w pkt 1 skargi kasacyjnej, iż nazwy form chemicznych witamin wymienianych w załączniku II do rozporządzenia Nr 1925/2006 nie stanowią nazw składników przewidzianych przepisami szczególnymi. Zgodnie z definicją "środka spożywczego" witaminy jako substancje przeznaczone do spożycia przez ludzi, lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać są środkiem spożywczym lub mogą być składnikiem innych środków spożywczych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia Nr 1169/2011 nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach, a w przypadku braku takiej nazwy, jest jego nazwa zwyczajowa.
Natomiast "nazwa zwyczajowa", jak wynika z definicji zamieszczonej w art. 2 ust. 2 lit. o/ ww. rozporządzenia, oznacza nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania.
W niniejszej sprawie nazwy witamin wymienione w załączniku I rozporządzenia Nr 1925/2006 spełniają wszystkie wymagania nazw zwyczajowych, nie ma więc potrzeby, jako składników środka spożywczego podawać ich form chemicznych zamieszczonych w załączniku II tego rozporządzenia, gdyż nie zachodzi tu sytuacja, o której mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Nr 1169/2011. Powyższa kwalifikacja witamin odpowiada też pojęciu "składnika" oraz pojęciu "składnika odżywczego" omówionych wcześniej w oparciu o przepisy krajowe i przepisy unijne.
W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji PWIS w Warszawie odwołuje się do przepisów art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 2 rozporządzenia Nr 1169/2011, jednak nie wyjaśnia dlaczego w przypadku witamin i składników mineralnych należy w wykazie składników zamieszczać ich formy chemiczne jako szczegółowe nazwy. Czyżby nazwy witamin wymienionych w załączniku I rozporządzenia Nr 1925/2006 nie były nazwami przewidzianymi w przepisach lub nazwami zwyczajowymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. o/ rozporządzenia Nr 1169/2011. Tej kwestii nie wyjaśnia się w uzasadnieniach decyzji organów ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Również z brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika, że w wykazie składników wykorzystanych do produkcji środka spożywczego powinny być zamieszczone formy chemiczne witamin, jak to przyjęły organy i Sąd, a nie nazwy własne witamin np. witamina C, D, B. Przyjęty w tej sprawie pogląd jest nieuzasadniony, chociażby w świetle art. 48 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Środki spożywcze muszą być oznakowane w sposób zrozumiały dla konsumenta (...)". Należy też tu zacytować pogląd wyrażony przez Departament Żywności Prozdrowotnej GIS, iż "Biorąc pod uwagę aktualnie obowiązujące przepisy, w opinii Departamentu dopuszczalne jest deklarowanie w wykazie składników witamin i składników mineralnych zgodnie z załącznikiem I do ww. rozporządzenia (WE) nr 1925/2006, tj. podanie samej nazwy, która będzie zrozumiała dla konsumenta, bez wskazywania jej formy chemicznej. Jeśli chodzi o stosowanie nazewnictwa witamin i składników mineralnych w informacji o wartości odżywczej, w opinii Departamentu wskazane jest stosowanie określeń używanych w przepisach szczegółowych odnoszących się do sposobu wyrażania i prezentacji informacji o wartości odżywczej, tj. załączniku do ww. rozporządzenia
Ministra Zdrowia w sprawie znakowania żywności wartością odżywczą lub załączniku XIII do ww. rozporządzenia (UE) nr 1169/2011" (fragment pisma z dnia 8 stycznia 2014 r. znak: GIS-ŻP-SD-4212-296/DS/13).
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że zaskarżonym wyrokiem zostały naruszone przepisy prawa materialnego (krajowe i wspólnotowe) wskazane w pkt 1-4 skargi kasacyjnej, przez błędną ich wykładnię prowadzącą do niemających uzasadnienia prawnego wniosków.
Zarzut naruszenia prawa materialnego - przepisów art. 29 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 30 ust. 5 i 6 ustawy przez ich niezastosowanie, zamieszczony w pkt 5 skargi kasacyjnej, jest także zasadny, gdyż w świetle tych przepisów nie do przyjęcia jest pogląd, że organy powiatowe i wojewódzkie Państwowej Inspekcji Sanitarnej podległe Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu, nie mają wiedzy na temat produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium RP, o czym obowiązkowo powiadamiany jest Główny Inspektor Sanitarny. Zgodnie z art. 30 ust. 5 i 6 ustawy GIS prowadzi rejestr produktów objętych powiadomieniem o pierwszym wprowadzeniu do obrotu na terytorium RP. Rejestr ten jest prowadzony w formie elektronicznej i dane z niego są publikowane na stronie internetowej Głównego Inspektora Sanitarnego, nie było więc żadnych przeszkód aby organy wydające w tej sprawie decyzje zapoznały się z treścią powiadomień o wprowadzonych przez skarżącą do obrotu na terytorium RP produktach.
Brak takiej wiedzy w prowadzonym postępowaniu czyni też zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. cl p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a., bowiem prowadzi to do sytuacji nie do zaakceptowania w państwie prawnym i narusza zasadę zaufania do organów oraz zasadę przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej konsekwencji również i zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 7, 77 oraz art. 107 k.p.a., niedostrzeżony przez Sąd przez nieuwzględnienie skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), przez pominięcie okoliczności, które powinny być znane organom z urzędu, zasługuje również na uwzględnienie.
Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie jest też to co podnosi się w pkt 3 skargi kasacyjnej, dotyczącym naruszenia przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Organy orzekające w sprawie, jak i Sąd wydający zaskarżony wyrok, nie wzięły pod uwagę tego, że środek spożywczy będący przedmiotem postępowania, został wyprodukowany i wprowadzony do obrotu wcześniej na terenie Niemiec. W sytuacji takiej istniała możliwość zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy wprowadzenia tego środka spożywczego do obrotu na terytorium RP bez większych komplikacji, jeżeli oznakowanie jego umożliwia konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości oraz odróżnienie od innych produktów (patrz art. 29 ust. 3 ustawy).
Reasumując dotychczasowe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw prawnych wynikających z przepisów prawa krajowego jak i wspólnotowego, do nałożenia obowiązku określonego w pkt 2 osnowy decyzji z dnia [...] października 2012 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, utrzymanej w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem powinien uchylić powyższe decyzje.
Należy natomiast podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, że znakowanie środka spożywczego wartością odżywczą, a znakowanie informacją dotyczącą składników w nim występujących, stanowi dwie odrębne kwestie regulowane różnymi przepisami.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i cl oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.