Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2015 r., sygnatura akt IV SA/Wa 2409/15, oddalił skargę L. i P. K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] maja 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z [...] listopada 2014 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Wójt Gminy M., w sprawie z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalno-usługowych na działkach nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...], gmina M., pismem z 17 listopada 2014 r. wystąpił do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O., w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów leśnych. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. postanowieniem z [...] listopada 2014 r., powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ustalając, że inwestycja spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu leśnego znajdującego się na działce nr [...], która nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne podczas uchwalania obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, twierdząc, że wójt powinien był uzyskać zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że planowana inwestycja nie ma przeznaczenia leśnego w związku z czym zmieni przeznaczenie gruntu leśnego oraz że teren inwestycji nie był objęty zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne podczas uchwalania planu miejscowego, który utracił moc. Mając to na uwadze uznał, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co sprawia, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne.
W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, mimo że z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że to wójt powinien był o taką zgodę wystąpić.
Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest trafny argument skarżących, w którym twierdzą, że wójt gminy powinien był wystąpić o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Przede wszystkim wskazał, że zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny odbywa się poprzez uchwalenie planu miejscowego w związku z czym art. 7 ust. 2 i 3 nie ma zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że nie było możliwości pozytywnego uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powodu braku zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne przy uchwalaniu planu miejscowego, który utracił moc 31 grudnia 2003 r., mimo że to Wójt Gminy M. powinien był zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzyskać taką zgodę, zaś skarżący nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania tego organu administracji,
- - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione określone w tym przepisie warunki, mimo że odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi Wójt Gminy M.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że skarga nie została uwzględniona, mimo naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Podstawy kasacyjne, zawierające zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz powiązany z tymi zarzutami zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., dotyczą w istocie tego samego, mianowicie zawierają stanowisko, według którego nie mogło być podstawą negatywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy stwierdzenie, że teren planowanej inwestycji, wymagający zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, nie był taką zgodą objęty, skoro o zgodę powinien był wystąpić Wójt Gminy M. Tak rozumiane podstawy kasacyjne nie są zasadne, gdyż opierają się na błędnym rozumieniu instytucji zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym gruntów rolnych wówczas, gdy są one odpowiednio wysokiej klasy bonitacyjnej (od I do III), a leśnych niezależnie od tej klasy.
Ponadto w zależności od czasu, w którym zmiana była dokonywana, istotna też była powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych projektowanych do takiej zmiany. Jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to na taką zmianę wymagana jest zgoda właściwego organu. O wydanie tej zgody występuje wójt gminy. Jednakże skoro zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to wójt gminy o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne występuje wówczas, gdy uchwalany jest plan miejscowy i tylko wtedy, gdy w tym planie mają się znaleźć ustalenia, które powodują, że dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Gmina nie ma obowiązku zmienić przeznaczenia każdego gruntu rolnego lub leśnego objętego planem miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne.
Plan miejscowy może obejmować grunty rolne i leśne i stanowić, że ich przeznaczenie nie zmieni się. Z tego wynika, że wójt gminy nie ma obowiązku występować o zgodę na zmianę przeznaczenia każdego gruntu rolnego lub leśnego objętego planem miejscowym. Ma obowiązek wystąpić o taką zgodę, gdy gmina zamierza zmienić przeznaczenie gruntu rolnego odpowiedniej klasy bonitacyjnej lub leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne.
Nie można zatem czynić Wójtowi Gminy M. zarzutu, że nie wystąpił o zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny i z faktu, że o taką zgodę nie wystąpił wywodzić pozytywne dla skarżących konsekwencje. Nie ma przy tym znaczenia, że – jak podnosi się w skardze kasacyjnej – Rada Gminy M. [...] maja 2014 r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, którego dotyczy sprawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje określone środki prawne, które służą temu, aby właściciele nieruchomości mogli wpływać w swoim interesie na ustalenia planu miejscowego (wnioski i uwagi do projektu planu miejscowego).
Ponadto, jeżeli ustalenia planu miejscowego naruszają czyjś interes prawny lub uprawnienie, to może być wniesiona na uchwałę o planie miejscowym skarga do sądu administracyjnego. Brak jest jednak podstaw do tego, aby przyjąć, że wójt gminy ma obowiązek zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne w każdym przypadku, gdy plan takie grunty obejmuje.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.
W związku z oddaleniem skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie i zwrot wydatków pełnomocnika organu administracji, będącego radcą prawnym.