Uzasadnienie
Sygn. lI OSK 662/09
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Puławskiego z dnia 1[...]0 lipca 2008 r. nakładające na K.B. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Starosta Puławski decyzją z dnia [...] września 2005 r. (znak: [...]) nałożył na K.B. obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, poprzez usunięcie z działki nr ewid. [...], przy ul. S. [...] w [...], odpadów, to jest złomu stalowego, metali kolorowych, zużytego sprzętu AGD i TV, komputerów, szkła, zużytych mebli drewnianych i tapicerowanych, zgromadzonych w miejscu do tego nie przeznaczonym i stanowiących uciążliwość dla mieszkańców ul. S. - w terminie do dnia 31 października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. (znak: [...]) uchyliło tę decyzję w części dotyczącej daty wykonania obowiązku, określając nowy termin wykonania obowiązku na dzień 15 lutego 2006 r., utrzymując decyzję w mocy w pozostałej części.
W dniu 26 maja 2008 r. Starosta Puławski skierował do K.B. upomnienie zawierające wezwanie do wykonania wskazanego wyżej obowiązku w terminie 30 dni od dnia doręczenia upomnienia z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono zobowiązanemu w dniu 28 maja 2008 r.
W wyniku oględzin przedmiotowej działki przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji ustalił, iż obowiązek określony w powołanej decyzji Starosty z dnia [...] września 2005 r. nie został zrealizowany. Na nieruchomości nadal znajdowały się bowiem odpady, w szczególności zużyte pralki, lodówki, kuchenki, rowery, wózki dziecięce, bębny z pralek automatycznych, posegregowane szkło, puszki aluminiowe, złom metalowy, elementy drewniane z rozbiórki mebli, opony, sprzęt gospodarstwa domowego, styropian z demontażu lodówek, grzejniki żeliwne, wanny, tłumiki samochodowe i zlewy. W związku z tym Starosta Puławski postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. (znak: [...]) nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 2.000 zł w celu przymuszenia do wykonania ciążącego na nim obowiązku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu zażalenia K.B., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że nałożenie grzywny na zobowiązanego było uzasadnione ze względu na niewykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wymierzona grzywna w wysokości 2.000 zł, zdaniem Kolegium, nie stanowi zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ drugiej instancji podkreślił również, iż na wniosek zobowiązanego wymierzona grzywna - w myśl art. 125 § 1 powołanej ustawy - podlega umorzeniu w przypadku, gdy przed jej uiszczeniem bądź ściągnięciem zostanie wykonany obowiązek określony w tytule wykonawczym.
Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji złożył K.B., wskazując, iż rozstrzygnięcie to jest dla niego krzywdzące. Nałożona grzywna w kwocie 2.000 zł jest w jego ocenie zbyt wysoka, gdyż jego miesięczne dochody wynoszą 500 zł. Ponadto, jak wskazał, Kolegium nie wzięło pod uwagę, że sprzęt zgromadzony na działce, na której wykonuje działalność usługową, stanowi jedyne jego źródło dochodu. Skarżący zarzucił również, że nie przeprowadzono żadnych badań stwierdzających, iż wykonywana przez niego działalność jest szkodliwa dla środowiska, a mimo to organy wymierzyły mu dotkliwą karę finansową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie jest sporne, iż skarżący nie zrealizował w wyznaczonym terminie, nałożonego na niego decyzją Starosty Puławskiego z dnia [...] września 2005 r. i podtrzymanej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2006 r., obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, poprzez usunięcie z działki nr ewid. [...], przy ul. S. w [...], odpadów (złomu stalowego, metali kolorowych, zużytego sprzętu AGD i TV, komputerów, szkła, zużytych mebli drewnianych i tapicerowanych) zgromadzonych w miejscu do tego nie przeznaczonym i stanowiących uciążliwość dla mieszkańców ul. S. Jak wskazał Sąd, z oględzin działki, przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2008 r., wynika, że znajdowały się na niej wskazane powyżej odpady, takie jak zużyte pralki, lodówki, kuchenki, rowery, wózki dziecięce, bębny z pralek automatycznych, posegregowane szkło, puszki aluminiowe, złom metalowy, elementy drewniane z rozbiórki mebli, opony, sprzęt gospodarstwa domowego, styropian z demontażu lodówek, grzejniki żeliwne, wanny, tłumiki samochodowe i zlewy.
Skarżący, obecny w toku tych czynności procesowych, oświadczył, iż decyzja Starosty Puławskiego z dnia 20 września 2005 r. została wykonana częściowo. Również z treści skargi wynika, że obowiązek ten nie został wykonany do chwili obecnej.
Wskazując na przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) [dalej u.p.e.a.] Sąd podkreślił, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Przy tym, jak wskazał Sąd, z akt postępowania administracyjnego wynika, iż Starosta Puławski wystosował na podstawie tego przepisu stosowne upomnienie, doręczone zobowiązanemu w dniu 28 maja 2008 r. Skarżący nie wykonał jednak dobrowolnie obowiązku.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Starosta Puławski prawidłowo przystąpił do czynności egzekucyjnych, wydając postanowienie z dnia 10 lipca 2008 r. nakładające na K.B. grzywnę w wysokości 2.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Postanowienie to zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., to jest wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w wysokości 2.000 zł w terminie do 30 dni od daty doręczenia postanowienia wraz z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia z zagrożeniem, że w razie niewykonania tego obowiązku we wskazanym terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Postanowienie - zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. - zostało doręczone skarżącemu wraz z tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2008 r.
Ponadto, na co wskazał Sąd meriti, wbrew zarzutom skarżącego, wysokość wymierzonej mu przez organy administracji grzywny została ustalona zgodnie z przepisami ustawy. W myśl bowiem art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona na osobę fizyczną grzywna nie może przekroczyć 10.000 zł. Ustawodawca określił zatem jedynie górną granicę wysokości grzywny, pozostawiając ustalenie ostatecznej wysokości wymierzonej grzywny do uznania organowi egzekucyjnemu, który w tym zakresie winien się kierować zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wysokość nałożonej na skarżącego grzywny, to jest 2.000 zł, nie przekracza maksymalnej wysokości określonej dla tego środka egzekucyjnego w powołanym przepisie, a ponadto została ustalona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Sąd meriti podkreślił, że organ drugiej instancji trafnie zaznaczył, iż w razie wykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku, to jest usunięcia odpadów znajdujących się na przedmiotowej działce, może on skutecznie uniknąć konieczności uiszczenia wymierzonej grzywny. Na podstawie bowiem art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, zawartego w skardze, iż nie przeprowadzono badań i pomiarów, co do szkodliwości dla środowiska prowadzonej przez skarżącego działalności, a także faktu, iż działalność ta stanowi jedyne jego źródło dochodu, Sąd stwierdził, że nie mogą one mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. W świetle bowiem art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik K.B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 362 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie i poprzedzającego go postanowienia Starosty Puławskiego z dnia 10[...] lipca 2008 r., w sytuacji, gdy brak było podstaw do nałożenia grzywny na skarżącego, który swoim działaniem nie naruszył prawa oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie i poprzedzającego go postanowienia Starosty Puławskiego z dnia [...] lipca 2008 r. w sytuacji, gdy organ egzekucyjny błędnie zastosował zbyt uciążliwy dla skarżącego środek egzekucyjny w postaci grzywny.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w toku postępowania organ l instancji dokonał niekorzystnych dla skarżącego ustaleń bez przeprowadzenia jakichkolwiek badań, ekspertyz, które mogłyby w sposób wiarygodny określić rzeczywisty stopień i charakter wpływu działalności skarżącego na środowisko naturalne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonanie oględzin zewnętrznych (wizji lokalnych) nie jest wystarczające do uznania niekorzystnego wpływu działalności skarżącego na środowisko. Tym samym, w jego ocenie, brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego przez organ l instancji sprawił, że wydana decyzja posiada w znacznej mierze charakter uznaniowy, co ją dyskwalifikuje.
Dalej kasator stwierdza, że ani organ II instancji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyjrzał się bliżej zasadności wydania pierwszej decyzji w sprawie (obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko), co – zdaniem kasatora – miało istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem niniejszej skargi, tj. postanowienia o nałożeniu grzywny.
Autor skargi kasacyjnej podnosi również, że grzywna w wysokości 2.000,00 zł jest dla skarżącego zbyt uciążliwa, a w związku z bardzo niskimi dochodami praktycznie niemożliwa do uiszczenia.
Ponadto zdaniem kasatora, organ egzekucyjny przy wyborze między dwoma środkami egzekucyjnymi, powinien uwzględnić zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku. Z tych też względów, winien uwzględniać rodzaj środków, jakie ma do dyspozycji przy egzekucji tego obowiązku oraz okoliczności faktyczne danej sprawy, które wskazują na niemożność zrealizowania przez skarżącego obowiązku nałożonego na niego przez Starostę Puławskiego. Zdaniem kasatora, w okolicznościach przedmiotowej sprawy lepszym rozwiązaniem byłoby zastosowanie innego środka, np. w postaci, wykonania zastępczego, które prowadzi bezpośrednio do realizacji celu, o którym mowa w decyzji Starosty Puławskiego z dnia [...] września 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ żadna z enumeratywnie wymienionych przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ocenie podlegały podstawy powołane w skardze kasacyjnej.
W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako pierwszy sformułowany został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 362 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w którym wnoszący skargę kasacyjną wskazuje, że decyzja, której wykonanie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego, nakładająca na skarżącego obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i usunięcia z działki zgromadzonych na niej odpadów wydana została bez należytego wyjaśnienia sprawy i jest niezasadna, czego nie uwzględniło ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest ostateczna decyzja administracyjna i jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, o czym stanowi przepis art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) [dalej: u.p.e.a.] Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 22 września 1997 r. sygn. III SA 774/96 (Monitor Podatkowy 1998/8/255) przeprowadzone przez organ egzekucyjny badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej powinno obejmować w szczególności ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie.
Organ ten nie jest natomiast upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi, bowiem badanie zasadności istnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym zamieniłoby je w kolejną fazę postępowania orzekającego. Oczekiwanie zatem, że na etapie egzekwowania obowiązku wynikającego w ostatecznej decyzji administracyjnej organ ponownie będzie oceniał spełnienie przesłanek określonych w art. 362 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc, czy skarżący negatywnie oddziałuje na środowisko i czy zasadnie nałożono na niego obowiązek usunięcia z działki zgromadzonych na niej odpadów, jest całkowicie nieuprawnione, gdyż naruszałoby nie tylko wskazany wyżej art. 29 § 1 u.p.e.a. ale także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a., gdyż organ egzekucyjny występowałby wówczas jako "trzecia instancja".
Nie jest także usprawiedliwiony kolejny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. Uzasadniając powyższy zarzut kasator wywodzi, że zastosowany przez organ egzekucyjny wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku jest środkiem zbyt uciążliwym z uwagi na jej wysokość oraz, że lepszym rozwiązaniem byłoby zastosowanie innego środka np. w postaci wykonania zastępczego.
Zgodnie z przepisem art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że przepis ten daje podstawę do wyodrębnienia zasady stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, czyli zasady celowości oraz zasady stosowania środka najmniej uciążliwego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie jednak uznał, że organy egzekucyjne zasad tych w rozpoznawanej sprawie nie naruszyły. Zasada stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego jest związana z zasadą celowości. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do przymusowej realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków.
Chodzi zatem o stosowanie wobec zobowiązanego takich środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji, a są dla zobowiązanego najmniej uciążliwe. Gdy istnieje kilka środków egzekucyjnych prowadzących do wykonania obowiązku organ egzekucyjny winien stosować te środki, która są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zgodnie z art. 1a pkt 12 b) u.p.e.a. środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni.
Nie ulega wątpliwości, że orzeczony wobec K.B. obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez usunięcie z działki przy ul. S. w [...] zgromadzonych na niej odpadów jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, a ze środków egzekucyjnych wskazanych w art. 1a pkt 12 b) u.p.e.a. w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym zastosowanie mogła mieć grzywna w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Wbrew zarzutom poniesionym w skardze kasacyjnej należy ocenić, że zastosowany wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia był środkiem mniej dolegliwym i bardziej racjonalnym biorąc pod uwagę okoliczności sprawy niż zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. Jest przecież oczywiste i wynika wprost z art. 127 u.p.e.a., że wykonanie przez inny podmiot czynności, do których zobowiązany jest skarżący, następuje na koszt zobowiązanego i niebezpieczeństwo.
Koszty te byłyby znacznie wyższe niż koszty uprzątnięcia terenu działki we własnym zakresie tzw. systemem gospodarczym. Właściwa zatem była ocena organu, że w istniejącym stanie rzeczy zastosowanie innego środka egzekucyjnego, niż grzywna w celu przymuszenia, nie jest celowe (art. 119 § 2 u.p.e.a.).
Trafnie także Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że postanowienie nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2000 zł zawierało wszystkie elementy określone w art.122 § 2 u.p.e.a., a wysokość grzywny nałożonej na skarżącego mieści się w granicach jakie zakreśla przepis art. 121 § 2 u.p.e.a. przewidując, że gdy chodzi o osoby fizyczne, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać 10 000 zł. Należało podzielić także ocenę, że nałożona grzywna w świetle okoliczności sprawy oraz celów jakie ma realizować nie jest nadmiernie wygórowana i uwzględnia całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy, mimo braku szerszych rozważań Sądu w tym zakresie. Zasadnie także Sąd I instancji podkreślił w swoim uzasadnieniu, że w razie wykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku, to jest usunięcia odpadów znajdujących się na działce, może on skutecznie uniknąć konieczności uiszczenia wymierzonej grzywny.
Taką możliwość przewiduje bowiem art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. Ponadto, jak stanowi art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Wskazane regulacje prawne jednoznacznie wskazują, że wyłącznym celem postępowania egzekucyjnego jest wykonanie przez zobowiązanego obowiązków, jakie wynikają dla niego z ostatecznej decyzji administracyjnej.
W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.