Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 964/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Burmistrz[...], po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku R. T. (właściciela firmy[...]), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie punktu zbierania i odzysku odpadów (skup złomu oraz surowców wtórnych) wraz z niezbędną infrastrukturą na działce ewid. nr [...] w miejscowości[...], gmina[...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 r. nr XI/95/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodnia część działki nr [...] położona jest w jednostce planistycznej KMR z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną oraz przeznaczeniem dopuszczalnym pod zabudowę usługową i produkcyjną nie wykraczającą poza granice działki, pozostała część działki leży w jednostce planistycznej KR z przeznaczeniem zachowania i ochrony upraw polowych i ogrodniczych z możliwością dolesień gruntów rolnych klas V i VI.
Dodał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 dalej jako: rozporządzenie z dnia 9 listopada 2009 r.) "punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu" są zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących wymagać sporządzenia raportu. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji dla przedsięwzięcia uznając, że punkt zbierania i odzysku odpadów jest niezgodny z ustaleniami planu, gdyż jednostki o symbolach KMR i KR, w których zlokalizowana jest inwestycja, nie dopuszczają realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do takiej zaś kategorii przedsięwzięć należy planowana inwestycja.
Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania R. T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że zbędne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego polegającego na uzyskiwaniu opinii innych organów w sprawie, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w[...]. Jednakże nie zmienia to zdaniem organu odwoławczego dokonania prawidłowej oceny w zakresie dopuszczalności inwestycji. Brak bowiem zgodności planowanego punktu zbierania i odzysku odpadów w [...]na działce nr [...] z ustaleniami planu Gminy[...], musiał uzasadniać odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań.
W skardze na powyższą decyzję R. T. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 dalej jako: u.d.i.ś.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że w/w przedsięwzięcie polegające na budowie punktu zbierania i odzysku odpadów narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy[...].
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę uznał, że wobec regulacji art. 80 ust. 2 u.d.i.ś., stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu, zwalnia organ od przeprowadzenia wszechstronnego postępowania, wyjaśniającego możliwość lokalizacji inwestycji, w tym również od obowiązku uzyskania uzgodnień. Sąd stwierdził, że spór w sprawie dotyczy w istocie sposobu interpretacji zapisów miejscowego planu, bowiem skarżący stoi na stanowisku, że szczegółowe przepisy dotyczące terenu oznaczonego symbolami KMR – zachodnia część działki i KR – pozostała część działki, pozwalają na ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że uchwałodawca dla obszaru KR nie przewidział żadnych zakazów, natomiast dla obszaru KMR przewiedział jedynie zakaz lokalizacji zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP. Stwierdził natomiast, że dokonując oceny zgodności zapisów planu obowiązującego na danym obszarze należy mieć na uwadze przede wszystkim jego systematykę. Zapisy powoływane przez skarżącego zostały ujęte w Rozdziale VII pt. Przeznaczenie poszczególnych terenów oraz warunki ich zabudowy i zagospodarowania. Mają one zdaniem Sądu charakter szczegółowy i odnoszą się wyłącznie do terenów wymienionych w tej części uchwały. Miejscowy plan zawiera jednak także przepisy ogólne, zawarte w rozdziałach I – VI. W rozdziale III pt. Ustalenia w zakresie ochrony środowiska, w § 21 pkt 1, przewidziano zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych na całym obszarze za wyjątkiem dróg oraz terenów oznaczonych w planie symbolami UH, UP, RP, P, NU, NO przeznaczonych pod usługi, produkcję rolniczą, przemysł, oczyszczalnię ścieków i wysypisko śmieci, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest lub może być wymagane.
Sąd stwierdził, że systematyka miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co do zasady przewiduje część ogólną oraz szczególną. Część ogólna to przepisy niejako "wyjęte przed nawias" – są obowiązujące dla całego obszaru objętego planem dopóki nie zostaną wyłączone zapisem szczegółowym. Sposób konstruowania miejscowego planu miał również na uwadze uchwałodawca wyraźnie wskazując w części ogólnej aktu, że zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko obejmuje cały obszar objęty planem. Działka skarżącego zdaniem Sądu podlega więc regulacji pkt 1 § 21, tym bardziej, że planowana inwestycja nie stanowi wyjątku opisanego w tym punkcie (drogi oraz tereny oznaczone w planie symbolami UH, UP, RP, P, NU, NO (...)), a przepisy szczegółowe odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami KR i KMR nie wyłączają zastosowania zakazu ogólnego. O ile zatem w ocenie Sądu § 43 w ust. 3 i ust. 7, nie zakazuje prowadzenia działalności mogącej znacząco oddziaływać na środowisko (jeśli nie wykracza poza granice działki), o tyle już § 21, odnoszący się do całego terenu objętego zapisami planu (w tym do działki skarżącego), taki zakaz przewiduje i to niezależnie od zasięgu oddziaływania planowanej działalności.
Sąd w pełni podzielił interpretację zapisów planu zaproponowaną przez organy administracji, uznając, że przepisy § 21 i § 43 planu nie są konkurencyjne, lecz wzajemnie się uzupełniają, wedle zawartych w nich reguł.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku R. T. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj.:
- - art. 80 ust. 1 u.d.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2009 r. poprzez rażąco błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy[...].
Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy zarówno Sąd, jak i organy administracji nie dostrzegły problemu interpretacyjnego, w związku z wykładnią zasad prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie szczegółowe zapisy planu dla obszarów objętych określonymi symbolami posiadają w swej treści przesłanki, których spełnienie warunkuje uzyskanie środowiskowych uwarunkowań zgody. Zakaz zawarty w § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy [...] ma charakter normy ogólnej lex generali o charakterze względnie obowiązującym, która w dalszych częściach uchwalonego planu jest wyłączana na rzecz wprowadzenia bezwzględnych zakazów o charakterze restrykcyjnym lex specialis. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w uchwale Rady Gminy [...] istnieją dwa zakazy istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy tj.
1) zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych na całym obszarze za wyjątkiem dróg oraz terenów oznaczonych w planie symbolami UH, UP, RP, P, NU, NO przeznaczonych pod usługi, produkcję rolniczą, przemysł, oczyszczalnię ścieków i wysypisko śmieci, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest lub może być wymagane oraz 2) zakaz lokalizacji zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP. Zakazom tym należy przypisać znaczenie interpretacyjne poprzez określenie ich charakteru. Uchwałodawca zdaniem skarżącego kasacyjnie nie zdecydował się na umieszczenie pierwszego z zakazów w przepisach szczegółowych – poprzez zawarcie tego w enumeratywnym katalogu przesłanek sporządzonym dla obszarów oznaczonych symbolem KMR i KR. O ile dla obszarów KR nie przewidział żadnych zakazów, o tyle w przypadku obszarów scharakteryzowanych jako KMR został przewidziany jeden zakaz – lokalizacji zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP. W związku z tym, że w § 43 nie został wskazany zakaz zawarty w § 21 ust. 1 pkt 1 należy przyjąć, że ma on charakter względnie obowiązujący i został wyłączony dla tego obszaru na rzecz zakazu o charakterze bezwzględnym. Posłużenie się przez uchwałodawcę pojęciem zakazu lokalizacji zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP i zrezygnowaniem z użycia zakazu generalnego o charakterze względnym zawartym w treści § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały przesądza zdaniem skarżącego kasacyjnie o walorze bezwzględności tego zakazu, przez co pozwala na uznanie, że zamierzenie inwestycyjne strony, tego zakazu nie narusza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej, jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadzający się do wykazania, że Sąd I instancji w ślad za organami administracji błędnie uznał planowane przedsięwzięcie za pozostające w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności wzajemną relacją zapisów § 21 i 43 planu, przez co odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań była nieuprawniona.
W rozpoznawanej sprawie należy jednak podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym uznać, że Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni jego postanowień. Interpretując zapisy planu Sąd ten słusznie zwrócił uwagę na systematykę planu i wynikające z tego konsekwencje. Przede wszystkim, że część ogólna to przepisy obowiązujące dla całego obszaru objętego planem dopóki nie zostaną wyłączone zapisem szczegółowym. Otóż § 21 pk1 planu zawarty w jego części ogólnej zawiera zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych, na całym obszarze objętym planem (działka nr[...], na której planowane jest przedsięwzięcie oznaczona w planie symbolami KMR i KR, podlega więc tej regulacji) za wyjątkiem dróg oraz terenów oznaczonych w planie symbolami UH, UP, RP, P, NU, NO przeznaczonych pod usługi, produkcję rolniczą, przemysł, oczyszczalnię ścieków i wysypisko śmieci, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest lub może być wymagane.
Wprowadzenie do ustaleń planu zapisów w takim brzmieniu jednoznacznie wyodrębnia tereny, na których dopuszczalna jest realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do takich należy planowane przedsięwzięcie, ponieważ zostało wymienione w § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2009 r. – punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że o ile zawarty w przepisach szczegółowych planu dla terenów oznaczonych symbolami KMR i KR § 43 ust. 3 i ust. 7 zapis nie zakazuje prowadzenia działalności mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, o tyle § 21 odnoszący się do całego terenu objętego zapisami planu taki zakaz przewiduje.
Jakkolwiek rację ma skarżący kasacyjnie, że o ile dla obszarów o symbolu KR plan nie przewidział żadnych zakazów, a w przypadku obszarów o symbolu KMR jeden zakaz dotyczący lokalizacji zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP, to błędny zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadza z tego wniosek twierdząc, że niepowtórzenie w § 43 zakazu generalnego zawartego w § 21 ust. 1 pkt 1 części ogólnej planu powoduje, że ma on charakter względnie obowiązujący. Takie rozumienie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zawartych w jego części ogólnej i szczegółowej prowadziłoby zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do sytuacji, w której stosowanie prawa miejscowego odbywałoby się w sposób niesprzyjający uzyskaniu efektu spójności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie.
Przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłby w rzeczywistości do obejścia ustanowionego zakazu realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych na całym obszarze za wyjątkiem dróg oraz terenów oznaczonych w planie symbolami UH, UP,RP, P, NU, NO. W przeciwnym razie lokalizacja tego rodzaju przedsięwzięć byłaby możliwa na całym obszarze objętym miejscowym planem, a ustanowiony w art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. nakaz zachowania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłby zbyteczny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rezultat wykładni zapisów planu uzyskany przez organy administracji i Sąd I instancji jest spójny i logiczny. Natomiast twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, w których podjęta została próba obalenia oczywistego rezultatu wykładni zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów nie mogła stanąć na przeszkodzie uznaniu, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań została wydana w zgodzie z art. 80 ust. 2 u.d.i.ś.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.