Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 479/10, po rozpoznaniu skargi E. F., D. F.-B., M. D., A. F., P. F., K. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z dnia 8 marca 2010 r. Gospodarstwo Rybackie "[...]" w K. zwróciło się do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o wydanie nowej decyzji ustanawiającej obręb hodowlany o łącznej powierzchni 5,77 ha dla tego Gospodarstwa Rybackiego.
Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2010 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego dopuścił do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustanowienia obrębu hodowlanego, Okręg Wielkopolski Polskiego [...] w Poznaniu.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego, na podstawie art. 155 i art. 104 K.p.a., w zw. z art. 15 ust. 2b ustawy z dnia 18 kwietnia 1985r. i rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1999r. Ne 66, poz. 750 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia 12 listopada 2001r. w sprawie połowu ryb oraz warunków chowu, hodowli i połowu innych organizmów żyjących w wodzie (Dz.U. nr 138, poz. 1559 ze zm.) oraz art. 5 ust. 3 b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. nr 175, poz. 1462) po rozpatrzeniu wniosku Gospodarstwa Rybackiego "[...]" w K., zmienił decyzję nr [...], wydaną przez Wojewodę Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2003r. w ten sposób, że:
- 1) po słowach "ustanawia się obręb hodowlany na terenie miasta Konina w obrębie Gosławice, obejmuje stawy" wyrazy: "o powierzchni 3,47 ha", zastępuje się wyrazami: "o powierzchni 5,77ha"
- 2) w pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian.
W uzasadnieniu wskazano, iż zmiana decyzji Wojewody Wielkopolskiego nastąpiła w związku z rozbudową dotychczasowego obiektu stawowego i zwiększeniem powierzchni stawów o 2,3 ha. Zdaniem Marszałka wniosek Gospodarstwa Rybackiego "[...]" w K. zasługiwał na uwzględnienie, albowiem na terenie obrębu hodowlanego prowadzona będzie intensywna produkcja materiału zarybieniowego oraz ryb konsumpcyjnych. Oznakowanie obrębu zgodnie z obowiązującymi przepisami przyczyni się do jego ochrony przed kłusownikami, a także do zachowania odpowiednich standardów sanitarnych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Okręg Wielkopolski Polskiego [...] w Poznaniu, zarzucając naruszenie art. 155 K.p.a. albowiem nie uzyskano zgody strony postępowania - Okręgu Wielkopolskiego Polskiego [...] w Poznaniu, na zmianę decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Nadto podniesiono, iż Gospodarstwo Rybackie "[...]" w K. wniosło o wydanie nowej decyzji o ustanowieniu obrębu hodowlanego, a nie o zmianę wcześniej wydanej decyzji.
Decyzją z dnia [...] maja 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 17 pkt 1, art. 104, art. 105 §1, art. 127 § 2, art. 155 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującego się, iż nieuzyskanie zgody stron postępowania na zmianę decyzji, stanowiło naruszenie art. 155 K.p.a. Stwierdził również, że brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. uzasadniał umorzenie postępowania.
Na powyższą decyzję skargę wniósł pełnomocnik właścicieli Gospodarstwa Rybackiego "[...]", zarzucając:
- - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania
- - niewłaściwe zinterpretowanie art. 155 K.p.a. i art. 105 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rację miał organ II instancji formułując tezę, iż w ustalonym stanie faktycznym nie było możliwe wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jednakże błędny był wniosek organu, iż spowodowane to było brakiem zgody stron postępowania na zmianę decyzji. Okręg Wielkopolski Polskiego [...] w Poznaniu nie był stroną pierwotnego postępowania dotyczącego ustanowienia obrębu hodowlanego o powierzchni 3,47 ha (decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r.). W przypadku hipotetycznego postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody Wielkopolskiego, na podstawie art. 155 K.p.a. nie byłaby wymagana zgoda ww. organizacji ekologicznej.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. nie mogła zostać zmieniona w oparciu o art. 155 K.p.a. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej musi być prowadzone w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Decyzja wydana na jego podstawie może więc dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. W przedmiotowej sprawie wystąpił zupełnie inny stan faktyczny, aniżeli w sprawie ustanowienia pierwotnego obrębu hodowlanego o powierzchni 3,47 ha. Skutki utworzenia nowego, większego obrębu hodowlanego są niewątpliwie inne dla społeczności lokalnej, dla szeroko rozumianej ochrony środowiska, zważywszy w szczególności na możliwość likwidacji na terenie obrębu hodowlanego chronionych prawem gatunków zwierząt, np. kormoranów. Z tego względu, w ocenie Sądu pierwszej instancji, ustanowienie nowego obrębu hodowlanego może nastąpić wyłącznie na drodze wydania nowej decyzji.
Gdyby przedmiotowe postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo, niewątpliwie Okręgowi Wielkopolskiemu Polskiego [...] w Poznaniu przysługiwałby status strony. Wadliwy tryb postępowania (tu prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a.) nie może eliminować z udziału w postępowaniu podmiotu, który byłby stroną, gdyby postępowanie toczyło się w prawidłowym trybie. Dlatego też Sąd uznał, iż ww. organizacja ekologiczna była stroną postępowania administracyjnego i była uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
Pomimo, iż organ II instancji uchylił decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego, nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. umarza się postępowanie będące w toku, które staje się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu decyzja SKO spowodowała w istocie, że wniosek Gospodarstwa Rybackiego "[...]" z dnia 8 marca 2010 r. "o wydanie nowej decyzji ustanawiającej obręb hodowlany o łącznej powierzchni 5,77 ha", nie zostałby rozpoznany, co byłoby niedopuszczalne. To uchybienie proceduralne Sąd uznał za mające wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy winien był przekazać sprawę Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego do ponownego rozpoznania.
Z tych względów Sąd Wojewódzki, na podstawie 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r.
Rozpoznając ponownie sprawę Marszałek Województwa Wielkopolskiego winien potraktować wniosek Gospodarstwa "[...]" jako żądanie wydania decyzji o utworzeniu nowego obrębu hodowlanego, z uwzględnieniem uwag Sądu pierwszej instancji.
Elżbieta F., D. F.-B., M. D., A. F., P. F. oraz K. K. w skardze kasacyjnej zaskarżyli pkt I powyższego wyroku w części uchylającej decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i wnieśli o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarzucili naruszenie:
przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym polegające na niewłaściwej wykładni i w konsekwencji uznanie, iż Gospodarstwo Rybackie "[...]" nie jest miejscem szczególnie przydatnym do prowadzenia chowu lub hodowli ryb;
przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sytuacji, gdy Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżących.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stan prawny oraz faktyczny, który stanowił podstawę wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. nie zmienił się. Zwiększenie obszaru nie stanowi nowej okoliczności, która miałaby istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Powiększenie powierzchni stawów wymaga jedynie aktualizacji decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Wprawdzie obręb hodowlany zgodnie z żądaniem właścicieli Gospodarstwa miałby objąć większy obszar niż dotychczas, jednak nie stanowi to zmiany stanu faktycznego. Obszar hodowlany ryb jesiotrowatych o powierzchni 5,77 ha już istnieje.
W związku z tym ustanowienie obrębu hodowlanego na tym obszarze, w rozumieniu ustawy o rybactwie śródlądowym, nie będzie miało żadnych skutków dla społeczności lokalnej, albowiem w całym okresie istnienia stawów rybnych na obszarze 5,77 ha nikt ze społeczności lokalnej nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń.
Ustanowienie obrębu hodowlanego na większym obszarze nie jest również nowa okolicznością w kontekście wpływu na szeroko rozumianą ochronę środowiska, albowiem uwarunkowania środowiskowe w momencie ustanawiania pierwotnego obrębu hodowlanego, tj. w roku 2003 są takie same jak obecnie. Odmowa ustanowienia obrębu hodowlanego na pozostałe stawy utworzyłaby fikcję prawną nie mającą odzwierciedlenia w stanie faktycznym.
Przesłanki ustanowienia obrębu hodowlanego określa art. 13 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, który stwierdza, iż obręb hodowlany można ustanowić w miejscu szczególnie przydatnym do prowadzenia chowu lub hodowli ryb. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż Gospodarstwo Rybackie "[...]" w Gosławicach jest miejscem przydatnym do prowadzenia hodowli ryb, o czym mowa m. in. w opinii sporządzonej przez prof. dr hab. Ryszarda Kolmana. Obręb hodowlany powinien obejmować powierzchnię wszystkich stawów należących do Gospodarstwa Rybackiego, tak aby mogła być prawidłowo prowadzona hodowla ryb oraz we właściwy sposób chroniona przed kłusownikami i sprawcami ewentualnych szkód.
Dalej przytoczono treść art. 155 K.p.a i podniesiono, że skoro poszerzenie obszaru, na którym znajdują się stawy rybne nie jest nową okolicznością mającą istotny wpływ na wynik sprawy zdaniem skarżących uznać należy, iż Marszałek Województwa Wielkopolskiego wydał prawidłową decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. o ustanowieniu obrębu hodowlanego na obszarze 5,77 ha. Przepisy szczególne, w tym przepisy prawne regulujące ochronę przyrody i ochronę środowiska nie sprzeciwiają się zmianie decyzji z 2003 roku, a przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oraz Polski [...] Okręg Wielkopolski w złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie,
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 wymienionego przepisu.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna – wbrew określeniu strony wnoszącej – nie pochodzi od Gospodarstwa Rybackiego "[...]" lecz od Elżbiety F., D. F.-B., M. D., A. F., P. F., K. K.. Jak wynika z akt sądowych wymienione osoby, będące współwłaścicielami nieruchomości prowadzą Gospodarstwo Rybackie "[...]" na podstawie porozumienia z 11 kwietnia 2005 r., w którym wspólnicy ustanowili K. K. i E. F., jako osoby reprezentujące wymienione Gospodarstwo. Ponadto wymienieni udzielili pisemnego pełnomocnictwa z 11 kwietnia 2005 r. K. K. do reprezentowania ich m.in. przed sądami i udzielania dalszych pełnomocnictw. Wskutek czynności wstępnych przed Sądem pierwszej instancji oznaczono stronę skarżącą poprzez wpisanie wspólników Gospodarstwa w miejsce Gospodarstwa Rybackiego "[...]", określonego w skardze jako "skarżący". O terminie rozprawy przed Sądem Wojewódzkim zawiadomiony został prawidłowo K. K., działający jako pełnomocnik na podstawie art. 35 § 1 p.p.s.a. Występowanie na rozprawie radcy prawnego bez pełnomocnictwa pozostało bez konsekwencji procesowych.
Natomiast na etapie postępowania kasacyjnego radca prawny Roman Darabasz złożył pełnomocnictwo do reprezentowania wszystkich wspólników Gospodarstwa Rybackiego "[...]", występujących w sprawie jako skarżący.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Jako całkowicie niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym stanowiącego, iż w miejscach szczególnie przydatnych do prowadzenia chowu lub hodowli ryb mogą być ustanowione obręby hodowlane, w ramach obwodu rybackiego lub poza nim. Strona skarżąca błędnej wykładni i zastosowania tego przepisu upatruje w uznaniu przez Sąd Wojewódzki, że Gospodarstwo Rybackie "[...]" nie jest miejscem szczególnie przydatnym do prowadzenia chowu lub hodowli ryb.
Tymczasem Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2010 r. nie wyraził takiego stanowiska i nie rozpoznawał sprawy w kontekście materialnoprawnych przesłanek ustanowienia obrębu hodowlanego.
Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji podjął na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc z powodu stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie Sąd Wojewódzki akceptując rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do uchylenia decyzji Marszałka Województwa, jednocześnie zakwestionował zasadność umorzenia postępowania.
Sąd wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzja SKO spowodowała w istocie, że wniosek Gospodarstwa Rybackiego z 8 marca 2010 r. "o wydanie nowej decyzji ustanawiającej obręb hodowlany o łącznej powierzchni 5,77 ha" nie został rozpoznany, co było niedopuszczalne.
Powyższej oceny Sądu, dotyczącej zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a., w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano. Sformułowany wyraźnie we wstępie skargi kasacyjnej zarzut, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ograniczony został do art. 134 § 2 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej naruszenie wymienionego przepisu polegało na uchyleniu przez Sąd Wojewódzki decyzji Marszałka Województwa z [...] kwietnia 2010 r. w sytuacji, gdy Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Z uwagi na brak uzasadnienia tego zarzutu, nie jest możliwe bardziej szczegółowe odniesienie się do tego zagadnienia. Stwierdzić jedynie należy, że porównanie skutków decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2010 r. oraz zaskarżonego wyroku nie uprawnia do uznania, że rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego jest niekorzystne dla skarżących prowadzących Gospodarstwo Rybackie.
Jak bowiem słusznie zauważył Sąd Wojewódzki uchylenie decyzji Marszałka Województwa z jednoczesnym umorzeniem postępowania w sprawie w konsekwencji oznaczało zakończenie postępowania bez merytorycznego rozpoznania wniosku o ustanowienie obrębu hodowlanego. Trudno zatem uznać, że uchylnie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji jest dla strony niekorzystne, jeżeli według wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku organ jest zobowiązany do rozpoznania wniosku. Sąd nie wyraził przy tym żadnych wskazań co do kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wyrazem zatem niezrozumienia istoty wyroku jest przedstawienie w skardze kasacyjnej argumentacji mającej wykazać zgodność pierwszoinstancyjnej decyzji Marszałka Województwa z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, zwłaszcza że decyzja Marszałka Województwa z [...] kwietnia 2010 r. wydana została na podstawie art. 155 i 104 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym.
Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że mimo niesformułowania zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a., to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano ten przepis i zawarto twierdzenia kwestionujące ocenę Sądu co do niedopuszczalności stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. musi być prowadzone w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, a wydana w tym trybie decyzja może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Z tego też względu Sąd przyjął, że ustanowienie nowego obrębu hodowlanego może nastąpić wyłącznie na drodze wydania nowej decyzji, a nie zmiany dotychczasowej w trybie art. 155 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował dokonanej przez Sąd wykładni przepisu art. 155 K.p.a. i wskazanych przesłanek prawnych zmiany decyzji na podstawie wymienionego przepisu.
Z wywodu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika natomiast, że strona skarżąca nie zgadza się z oceną Sądu, iż w sprawie wystąpił inny stan faktyczny, aniżeli w sprawie ustanowienia pierwotnego obrębu hodowlanego o powierzchni 3,47 ha. Jako niezasadny należy jednak uznać pogląd, że zwiększenie obszaru hodowlanego z powierzchni 3,47 ha do 5,77 ha nie stanowi istotnej zmiany w stanie faktycznym sprawy. Nie ma też racji autor skargi kasacyjnej negując to, że upływ wielu lat od wydania pierwotnej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. mógł spowodować zmiany chociażby środowiska, jak i uwarunkowań lokalnych – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki w swoich rozważaniach.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.