Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 679/07, oddalił skargę P. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał J. i A. S., G. A. S.-B. i F. B. oraz A. i P. W. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...], w porozumieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S., w terminie do dnia [...] usunąć z elewacji budynku zarysowane i odspojone fragmenty tynku, wykonać przemurowanie uszkodzonych fragmentów ścian zewnętrznych oraz zabezpieczyć antykorozyjnie rynny i rury spustowe wód opadowych budynku. Wykonanie tych robót organ uzasadniał nieodpowiednim stanem technicznym budynku.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpoznaniu odwołania A. S., decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji jedynie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin, tj. do dnia [...].
A. S. i G. S.-B. wykonali nałożone decyzją roboty, a nadto wykonali docieplenie budynku - elewacji od strony podwórka oraz od szczytu do wysokości II kondygnacji.
W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) wstrzymał roboty budowlane i nakazał inwestorom przedstawienie orzeczenia technicznego wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, potwierdzającego zgodność wykonanych robót z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz wymaganiami określonymi w art. 5 Prawa budowlanego, bądź wykazem robót budowlanych koniecznych do wykonania, w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z obowiązującymi przepisami.
Inwestorzy przedstawili w/w orzeczenie techniczne z [...] sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W pkt 4.1. tego orzeczenia autor sporządził wykaz robót budowlanych niezbędnych do prawidłowego zakończenia wykonywanych prac na poziomie I i II kondygnacji, wskazując, że w celu zakończenia tego etapu robót należy wykonać:
1/ odtworzenie boniowania północno-zachodniego narożnika budynku, 2/ uzupełnienie brakujących elementów architektonicznych portalu, oczyszczenie i zakonserwowanie obróbek portalu, 3/ uzupełnienie brakującej obróbki blacharskiej, zabezpieczającej płaszczyznę wykonanego ocieplenia pod balkonem na ścianie południowej, 4/ otynkowanie cokołu na ścianie szczytowej.
Natomiast w pkt. 4.2 orzeczenia stwierdzono, że w celu spełnienia wymogów przepisów technicznych dla budynków wielorodzinnych należy dla całego budynku:
a/ opracować projekt docieplenia budynku, jego kolorystykę i technologię odtworzenia ozdobnych elementów architektonicznych ściany frontowej, b/ wykonać ocieplenie III kondygnacji oraz na II kondygnacji ścianę klatki schodowej, c/ wykonać warstwę elewacyjną budynku wraz z cokołem, zgodnie z projektem
Ponadto w orzeczeniu tym stwierdzono, że prace opisane w pkt 4.2. obciążają wszystkich współwłaścicieli budynku i nie są objęte przedmiotem postanowienia z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.. Natomiast we wnioskach i uwagach końcowych orzeczenia zostało zawarte stwierdzenie, że wykonane dotychczas prace nie naruszyły konstrukcji budynku, nie są sprzeczne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami Prawa budowlanego i nie wpływają negatywnie na budynek i środowisko.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...], znak [...], nakazał A. S. oraz G. S.-B. doprowadzenie w terminie do dnia [...], samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na dociepleniu części budynku przy ul. [...] w Ś. - elewacja od strony podwórka oraz od szczytu do wysokości drugiej kondygnacji, do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz wymogami określonymi w art. 5 Prawa budowlanego, poprzez wykonanie czynności określonych w orzeczeniu technicznym.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. i P. W., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł wykonanie tego obowiązku w terminie do dnia [...], natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. i P. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucili oni naruszenie art. 5 i 66 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 k.c. przez nakazanie zakończenia docieplenia tylko I i II kondygnacji budynku, a nie jego całości i nieuwzględnienie całości orzeczenia technicznego w pkt. 4.1. i 4.2. oraz faktu, że budynek znajduje się pod ochroną konserwatorską.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że art. 66 Prawa budowlanego stanowi podstawę do wydania decyzji mającej na celu doprowadzenie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego z uwagi na jego stan techniczny. Taka też podstawa prawna została wskazana w decyzji organów nadzoru budowlanego z dnia [...] nakładającej na współwłaścicieli przedmiotowego budynku, w tym również na skarżących, obowiązek wykonania określonych robót z uwagi na stan techniczny obiektu. Było to jednak odrębne postępowanie administracyjne i wydane w jego toku decyzje nie podlegają kontroli w rozpoznawanej sprawie.
Ponadto, na podstawie powołanego przepisu nie można nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, odpowiada to bowiem regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2, 3 Prawa budowlanego. Natomiast art. 66 służy do egzekwowania obowiązków określonych w art. 61, jak i innych wynikających z przepisu rozdziału 6 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji zaznaczył również, że wbrew stanowisku skarżących, przepis art. 66 Prawa budowlanego nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, ani też decyzji organu I instancji.
W przedmiotowej sprawie w związku z samowolnym wykonaniem ocieplenia budynku podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły inne przepisy. W ocenie Sądu, organ trafnie przyjął, że wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku powinno poprzedzać zgłoszenie inwestora skierowane do właściwego organu (art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ten ustawowy obowiązek nie został wypełniony i w związku z tym zastosować należało tryb postępowania określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postępowanie to jest dwustopniowe i jego celem jest doprowadzenie samowolnie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Pierwszy etap polega na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonywanych robót (art. 50 Prawa budowlanego), a także, jeżeli organ uzna to za stosowne, nałożeniu obowiązku przedstawienia odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W rozpoznawanej sprawie na inwestorów nałożono obowiązek przedstawienia orzeczenia technicznego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia.
Inwestorzy wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku i złożyli orzeczenie techniczne zawierające inwentaryzację, opis i ocenę wykonanych samowolnie robót. Autor opracowania wskazał też jakie roboty należy wykonać w celu prawidłowego zakończenia wykonanych samowolnie prac (pkt 4.1.). Wykaz tych prac został następnie uwzględniony w decyzji nakazującej inwestorom wykonanie określonych obowiązków we wskazanym przez organ terminie. Natomiast we wnioskach i uwagach końcowych autor orzeczenia stwierdził, że wykonane dotychczas prace nie naruszyły konstrukcji budynku, nie są sprzeczne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami Prawa budowlanego i nie wpływają negatywnie na budynek i środowisko. Bezzasadny jest zatem, zdaniem Sądu, zarzut skarżących naruszenia art. 5 Prawa budowlanego.
Wskazywany natomiast przez skarżących pkt 4.2. orzeczenia technicznego nie został wzięty przez organ pod uwagę, ponieważ w opracowaniu wyraźnie stwierdzono, że wymienione w tej części orzeczenia technicznego prace nie są objęte przedmiotem postanowienia z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. i obciążają wszystkich współwłaścicieli budynku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 199 k.c. w kontekście art. 66 i art. 5 Prawa budowlanego, Sąd I instancji stwierdził, że jest on bezzasadny, ponieważ organy nadzoru budowlanego przyjęły tryb postępowania przewidziany w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wyznaczając tym samym przedmiot sprawy dotyczący samowolnie wykonanych robót budowlanych.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i P.W. reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucili:
naruszenie art. 7, art. 77 § 1, 80 KPA poprzez dokonanie oceny, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uwzględniły w decyzji nakazującej z dnia [...] wykonanie określonych czynności wskazanych przez autora prywatnego orzeczenia technicznego poprzez nie dokonanie oceny czy czynności te są wystarczające do zakończenia samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu ocieplenia części budynku położonego w Ś., przy ul. [...] znajdującym się w złym stanie technicznym; poprzez przyjęcie, że samowolę budowlaną wykonano zgodnie z prawem, zgodnie ze sztuką budowlaną, i że wystarczającym do takiej oceny są wnioski i uwagi końcowe autora orzeczenia technicznego w zakresie zgodności z prawem wykonanej samowoli budowlanej, nienaruszeniem konstrukcji budynku i wpływem ich na budynek i środowisko bez analizy stanu faktycznego zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak przez Sąd Administracyjny, poprzez ocenę zgodności samowolnie wykonanych prac ociepleniowych z prawem na niesprawdzonych wnioskach, uwagach zawartych w orzeczeniu technicznym prywatnego rzeczoznawcy, nie mającym walorów dowodu jak opinia biegłego;
- b) naruszenie art. 7 KPA poprzez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu stron polegającego na konieczności uwzględnienia ochrony budynku pod względem technicznym i pod względem prawnym.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Ponadto, zrzekli się rozprawy z uwagi na fakt, iż skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżących uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona.
Podnosząc w tej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepis art. 7, 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć jednakże należy, iż Sąd administracyjny rozpatrując skargę nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, na podstawie której następowało rozpoznanie sprawy (odmienne niż poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), nie odsyła bowiem do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Stąd zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tylko przepisów procedury administracyjnej, bez powiązania ich z odpowiednimi regulacjami zamieszczonymi w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może być skutecznie podniesiony w skardze kasacyjnej a zatem nie można czyniąc Sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto pogląd, że zarzut naruszenia przepisów postępowania skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji a także, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany).
Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, iż powołanie w niniejszej sprawie jako podstawy zaskarżenia wyroku Sądu I instancji wyłącznie przepisów procedury administracyjnej, bez jednoczesnego postawienia Sądowi zarzutu naruszenia konkretnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wykazania, że zarzucone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności tak postawionego zarzutu.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.