Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 listopada 2012 r., I SA/Wa 976/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W piśmie z 13 kwietnia 2011 r. spółka [...] (dalej także jako: Spółka) wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji ogrodzenia parku im. J. H. Dąbrowskiego w Poznaniu w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postępowaniem w sprawie legalizacji wyżej wymienionego ogrodzenia.
Decyzją nr [...] z [...] lipca 2011 r. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na realizację ogrodzenia przy ul. [...] i [...] w Poznaniu (przy parku im. Gen. J.H. Dąbrowskiego), wskazując, że ogrodzenie zostało wykonane.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka twierdząc, że nie jest tak, że pozwoleń konserwatorskich nie można wydać dla już zrealizowanych inwestycji. W odwołaniu wskazano również, że warunki dotyczące realizacji ogrodzenia zostały określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] uzgodnionej przez organ konserwatorski postanowieniem z [...] lutego 2008 r. W odwołaniu spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu I instancji do umorzenia postępowania, aczkolwiek z innych powodów, a w szczególności z faktu, iż wykonanie ogrodzenia nie powinno być przeszkodą do jego legalizacji.
Rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że objęcie historycznego układu urbanistycznego ochroną konserwatorską poprzez jego wpisanie do rejestru zabytków nie oznacza zakazu dokonywania przy nim jakichkolwiek zmian. Dopuszczalne jest podejmowanie przy takim zabytku działań, które powodując zmiany układu, nie będą skutkowały trwałym uszczerbkiem dla chronionych wartości tego zabytku. Zdaniem Ministra nie ulega wątpliwości, że organ I instancji, oceniając dopuszczalność realizacji przedmiotowego ogrodzenia na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej: Uoz), zasadnie stwierdził, że fakt jego wykonania przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia, a w konsekwencji o jego umorzeniu. Uzasadnione ma być natomiast wszczęcie postępowania dotyczącego wykonanego ogrodzenia w trybie nadzoru konserwatorskiego.
Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do WSA w Warszawie wniosła spółka [...] zarzucając jej naruszenie art. 3 pkt 12 Uoz, a także art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, dalej jako K.p.a.), poprzez błędne zastosowanie, ewentualnie art. 105 § 1 k.p.a., art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 45 ust. 1 Uoz poprzez błędną wykładnię i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
W ocenie skarżącej Spółki w sprawie niniejszej nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia organu konserwatorskiego na postawienie ogrodzenia na podstawie art. 36 Uoz. Wniosek zaś złożono, aby w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym przed organem nadzoru budowlanego uzyskać decyzję umarzającą, która mogłaby m. in. stanowić podstawę do jego pozytywnego zakończenia. Minister nie wyjaśnił dostatecznie dogłębnie przesłanek, na podstawie których uznał, że w ramach przedmiotu ochrony jakim jest historyczny układ urbanistyczny tego fragmentu miasta inwestor winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 Uoz.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że zasadnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że realizacja ogrodzenia, jako nowego elementu, zmieniającego strukturę przestrzenną układu urbanistycznego wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Sąd I instancji uznał, że Minister trafnie przyjął, że uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie zwalnia go z obowiązku uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków. W jego ocenie oczywiste jest również, że posiadanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie zwalnia go z uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.
Skargą kasacyjną spółka [...] zaskarżyła ww. wyrok w całości i zarzuciła temu orzeczeniu:
- - w granicach określonych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako Ppsa) – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.
Zarzucając powyższe strona skarżąca wnosi o uchylenie w całości ww. wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok WSA w Warszawie utrzymujący w mocy decyzję umarzającą postępowanie jest nietrafny, gdyż w okolicznościach sprawy możliwe jest uzyskanie przez skarżącą pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 Uoz. W ocenie strony skarżącej niewątpliwie zatem naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby sąd wojewódzki prawidłowo ustalił, że roboty budowlane nie zostały zakończone zastosowałby ww. przepis ustawy zamiast przywołanego art. 45 ww. ustawy. To, zdaniem skarżącej Spółki, zaowocowałoby innym rozstrzygnięciem, gdyż utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nie było zgodne z prawem. Według strony skarżącej postępowanie to nie tylko nie powinno być umorzone, ale wobec kategorycznej treści art. 43 pkt 2 Uoz organ powinien podjąć działania w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wnosząca skargę kasacyjną Spółka ograniczyła swe zarzuty wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzyganej przez sąd I instancji. Przywołując dyspozycję art. 174 pkt 2 Ppsa ograniczono zarzuty kasacyjne do naruszenia przepisów art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, z racji związania zarzutami zawartymi w tym środku zaskarżenia (art. 183 § 1 Ppsa) wywody odnoszące się do wykładni przepisów prawa materialnego – przepisów Uoz, nie mogły zostać objęte uwagą Sądu, skoro w tym aspekcie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie sformułowano.
Postawiony zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 3 § 1 Ppsa nie jest uzasadniony. Cyt. przepis stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Wbrew dyspozycji przepisu art. 176 Ppsa nie przywołano uzasadnienia naruszenia przez sąd wojewódzki cyt. art. 3 § 1 Ppsa. Ukształtowany cyt. przepisem zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. WSA w Warszawie rozpoznawał skargę na decyzję administracyjną ministra, skargę tę oddalił na zasadzie art. 151 Ppsa uznając ją za nieuzasadnioną. Samo wydanie wyroku, którego treść jest niezgodna z oczekiwaniem strony nie może oznaczać naruszenia art. 3 § 1 Ppsa.
Nietrafny jest w warunkach kontrolowanej sprawy zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. 1). Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy, to zaś, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z motywami, którymi kierował się sąd a quo, nie oznacza że uchybiono cyt. przepisowi. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2013 r., II GSK 412/12, LEX nr 1374780). Dodać należy, że naruszenie cyt. przepisu postawiono sądowi wojewódzkiemu w związku z wywodami odnośnie sposobu rozumienia samego wniosku Spółki o wszczęcie postępowania w konsekwencji toczącego się odrębnie postępowania legalizacyjnego przed organami nadzoru budowlanego.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, że sporne ogrodzenie zostało wykonane. Sam pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie w skardze do WSA w Poznaniu wywodził o wykonaniu ogrodzenia (s. 7 skargi – "W tym stanie prawnym zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne, w ramach którego pomimo, że ogrodzenie zostało już wykonane istnienie możliwość wydania pozwolenia konserwatorskiego"). Tak samo okoliczność tę przedstawiono odwołaniu od decyzji organu I instancji (s. 17 akt administracyjnych – "... decyzja powinna zostać uchylona, gdyż wykonane ogrodzenie nie jest przeszkodą dla jego legalizacji").
Zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w skardze kasacyjnej nie opatrzono żadnym uzasadnieniem. Uwypuklić należy, że przepisy K.p.a. są stosowane przez organy administracji publicznej w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym, natomiast nie znajdują one zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje bowiem ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa winno być więc naruszenie przez sąd administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te okoliczności nakazują Sądowi uznać, że zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, stanowiącego jedną z podstaw uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji publicznej, w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie zostały wykazane przez Kasatora.
Z powyższych względów skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 Ppsa.