Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 814/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. H. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 10/16:
- I. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta E. grzywnę w wysokości 1.000 zł;
- II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- III. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej;
- IV. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz stwierdzono, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. skarżący wezwał organ do wykonania ww. wyroku.
Pismem z dnia 18 września 2017 r. J. H. wniósł skargę na niewykonanie ww. wyroku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącego organ wydał w dniu [...] czerwca 2017 r. postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, co stanowi jedynie upozorowanie podjęcia czynności w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał analizy przepisów art. 154 § 1 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), podkreślając, że dla wymierzenia grzywny organowi muszą zostać spełnione dwie przesłanki łącznie. Po pierwsze: organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku, po drugie: wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.
Skarżący przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku z dnia 24 marca 2016 r. pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. wezwał organ do wykonania powyższego wyroku. W wyroku tym zaś Sąd wskazał m.in., że nie zastrzegł w sentencji terminu załatwienia sprawy, jak tego wymaga art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uznając, że jej merytoryczne załatwienie powinno nastąpić niezwłocznie, tj. nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ostatecznie akta sprawy o sygn. II SAB/Ol 10/16 zostały zwrócone organowi 11 sierpnia 2017 r. Oznacza to, że od tego terminu biegł czas dla organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Przyjmując nawet, że wskutek wydania przez organ postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. nakładającego na skarżącego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, czas do załatwienia sprawy wydłużył się (w postanowieniu tym organ zakreślił skarżącemu termin do 30 października 2017 r.) to i tak organ po tym terminie sprawy nie załatwił. Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. wynika, że na dzień rozprawy organ nie wydał żadnego orzeczenia.
Z tych względów Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, uznając, że kwota ta będzie miała charakter prewencyjny, tak aby sytuacja taka nie powtórzyła się w przyszłości. Nadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając datę zwrócenia akt organowi oraz to, że organ pomimo wezwania skarżącego do załatwienia sprawy i upływu terminu zawartego w wydanym przez siebie postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 r. do złożenia określonych dokumentów nie wydał decyzji kończącej sprawę w danej instancji. Takie postępowanie organu nie może być przez Sąd tolerowane, gdyż narusza w sposób rażący obowiązujące przepisy prawa oraz prawomocne orzeczenie Sądu zobowiązujące organ do załatwienia sprawy.
Nadto za niezasadne uznał Sąd zastosowanie wobec organu dolegliwości z art. 154 § 7 P.p.s.a. Wystarczającą będzie wymierzona grzywna, a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta E., zaskarżając go w punktach I, II i IV i wnosząc o jego uchylenie w podanych punktach i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego budzącego poważne wątpliwości następującego zagadnienia prawnego: "Czy organ powinien załatwić sprawę (wydać decyzję) w oparciu o zebrane materiały (nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy), narażając się na słuszny zarzut z art. 7 i art. 77 K.p.a., czy przestrzegać przepisy art 7 i art. 77 K.p.a. (gromadzić dowody) i nadal prowadzić postępowanie, <> się na zarzut bezczynności ze strony przeciwnej i jego również finansowe konsekwencje?" oraz w rezultacie o odroczenie rozpatrzenia sprawy oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono natomiast naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 K.p.a.) uniemożliwiające (w sposób wyczerpujący) zebranie (i rozpatrzenie) całego materiału dowodowego, zgodnie z odpowiednią zasadą prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ I instancji nie wydał decyzji kończącej sprawę wobec wydania przez organ II instancji postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r., którym uchylono postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W związku ze sposobem skonstruowania zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że skarga kasacyjna jest szczególnym i sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stawiając zarzut uchybienia przepisom prawa, trzeba w niej wskazać konkretną normę prawa materialnego lub procesowego, która zdaniem strony wnoszącej kasację została naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej powinien więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego.
Badanie złożonej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej pod kątem wymogów, o jakich mowa powyżej wskazuje na znaczące uchybienia. Skarżący kasacyjnie organ, wskazując na błąd w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. Tymczasem Sąd ten nie mógł ich zastosować, gdyż nie są one do niego adresowane, ale do organu administracyjnego. Wyrażone w nich obowiązki stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz te dotyczące sposobu zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego odnoszą się do organu administracji publicznej a nie do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 1 K.p.a. (w brzmieniu z daty rozpatrywania skargi na bezczynność): "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;
- 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;
- 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;
- 4) w sprawach wydawania zaświadczeń". Postępowanie natomiast przed sądem administracyjnym jest normowane przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tylko za pomocą stosownego przepisu tej ustawy można było zarzucić Sądowi pierwszej instancji uchybienia w sposobie prowadzenia przez niego postępowania. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie postawiono innych zarzutów, niemożliwą stała się dalsza kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku. W szczególności ani w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów zawartych w art. 154 P.p.s.a. w oparciu o które wydano zaskarżony wyrok. Stąd Sąd II instancji w istocie nie miał prawnej możliwości oceny ani czy rzeczywiście jak przyjął Sąd I instancji doszło do bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu sprawy po wydaniu wyroku z 24 marca 2016 r., ani jaki ewentualnie miała ona charakter (rażący czy nie).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do składu rozszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie nie wystąpiło bowiem żadne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości ani sytuacja w której stosowanie przepisów prawa wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.).
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.