Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Lu 668/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę "[...]" Spółka z o.o. w Lublinie i uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Prezydent Miasta Lublina na wniosek "[...]" Spółki z o.o. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji wielofunkcyjnego Centrum Sportowo-Rekreacyjnego i Usługowo-Handlowego "[...]" przy Alei Tysiąclecia i Unii Lubelskiej w Lublinie. W toku postępowania ważność powyższej decyzji była kilkakrotnie przedłużana, zmieniono także nazwę inwestycji na "[...] ". Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. ostatecznie Prezydent Miasta Lublina zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego Centrum Sportowo-Rekreacyjnego i Usługowo-Handlowego "[...]" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wentylacją, centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjną i tryskaczową, elektroenergetyczną i niskoprądową wraz ze stacją transformatorową, ekranem akustycznym, drogami, siecią oraz przyłączami kanalizacji deszczowej i sanitarnej.
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. za zgodą "[...]" spółki z o.o. Prezydent Miasta Lublina przeniósł wszystkie warunki zawarte w decyzji w powyższej decyzji na rzecz "[...]" Spółki z o.o., zw. dalej Spółką. Prezydent Miasta Lublina w dniu [...] lutego 2007 r. na wniosek Spółki zmienił decyzję z dnia [...] marca 2004 r. w zakresie przedstawionego projektu zamiennego obejmującego zmianę podziału funkcjonalnego powierzchni na poziomie 0 i + 1 budynku. Organ podał, że przedstawiona dokumentacja projektowa jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1999 r. wraz z jej zmianami w zakresie rozszerzenia funkcji o dominującym charakterze rekreacyjno-sportowym i kulturalnym o funkcję użyteczności publicznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent Miasta Lublina uzupełnił decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. poprzez zmianę nazwy inwestycji na " [...]".
W dniu 14 września 2007 r. Spółka wniosła o kolejną zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2004 r. w zakresie kubatury budynku i zmiany instalacji wewnętrznych. Strona złożyła także wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, które miało polegać na powiększeniu dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej ZL I w budynku wielokondygnacyjnym średniowysokim z 15 000 m2 do 49 900 m2, powiększenia dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej garażu zamkniętego, podziemnego z 2 500 m2 do 16 900 m2, spełnienia przez przewody wentylacji oddymiającej w części handlowej kryterium szczelności ogniowej (E), zamiast kryteriów szczelności i izolacyjności ogniowej (El), rozmieszczenia kratek wywiewnych w budynku, ze względu na zastosowanie bezkanałowej instalacji wentylacji oddymiającej w garażu oraz zastosowanie samoczynnej wentylacji oddymiającej pasaży poprzez świetliki dachowe i niewyposażania w instalację tryskaczową lub podziału ściankami garażu podziemnego.
Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. organ odmówił Spółce wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów ww. rozporządzenia. Zaprezentowano stanowisko, że organ występujący z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody, na odstępstwo od przepisów wspomnianego rozporządzenia powinien przeprowadzić analizę wniosku inwestora i jeśli opiniuje wniosek inwestora negatywnie, nie powinien występować o upoważnienie do Ministra. Według organu, wobec nieusunięcia podstawowej nieprawidłowości w projekcie budowlanym, tj. niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie było podstaw do występowania o upoważnienie do udzielenie zgody na odstępstwo od wskazanych przepisów.
Kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. organ zobowiązał Spółkę do usunięcia braków wniosku poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1999 r. w zakresie zachowania linii zabudowy, programu użytkowego oraz wysokości obiektu. Zgodnie z ww. decyzją, programem dominującym miała być funkcja sportowo-rekreacyjna, a jej rozszerzeniem miały być funkcje o charakterze użyteczności publicznej. Podkreślono, że przedłożony projekt nie zawiera w ogóle tej funkcji, ale wyłącznie lokale handlowe oraz niewielką część gastronomiczną. Organ zaznaczył również, iż na załączniku graficznym do decyzji, stanowiącym jej integralną część, wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy od strony południowej, która ma przebiegać w odległości 5 m od północnej granicy działek 33/5, 33/6 i 33/14, a która nie została w projekcie zamiennym zachowana.
Nie zachowano także wytycznych zawartych w Studium Widokowym, co nakazywała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1999 r. Wynikało bowiem z niego, że maksymalna wysokość frontowej części budynku nie może przekraczać 180 m n.p.m., natomiast z projektu wynikało, że wysokość minimalna wynosi 184 m n.p.m. Organ nakazał ponadto przedłożenie projektu zagospodarowania terenu działki obejmującego sieci uzbrojenia terenu uzgodnionego z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Lublinie, oświadczenia właściwych jednostek o dostawach energii, wody, ciepła i gazu, odbiorze ścieków, oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, a także odniesienie się do warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przedstawienie rozwiązań układu dróg wewnętrznych, projektu urządzenia zieleni, uzgodnienie projektu budowlanego z zarządcą drogi oraz z Wojewódzkim Zarządem Melioracji Wodnej i Urządzeń Wodnych w Lublinie w zakresie zagospodarowania terenu sąsiadującego z rzeką Czechówką, przedstawienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr 3/16 i 1/5 na cele budowlane, uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych, rozwiązanie kolizji projektowanych dróg dojazdowych z istniejącymi sieciami uzbrojenia terenu oraz przedstawienie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do rzeki. Termin na usunięcia tych braków organ ustalił na dzień 30 listopada 2007 r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta Lublina odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem Spółki. Organ stwierdził, że mimo częściowego uzupełnienia wniosku projekt budowlany jest nadal niezgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. w zakresie zachowania linii zabudowy i programu użytkowego. Organ podkreślił, że powyższa decyzja dotyczyła realizacji wielofunkcyjnego centrum sportowo-rekreacyjnego i usługowo-handlowego, jej zmiana zaś z dnia [...] listopada 2001 r. rozszerzyła funkcję o dominującym charakterze rekreacyjno-sportowym i kulturalnym o funkcję użyteczności publicznej. Taki też podział funkcji ujęto w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lutego 2007 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny przewidujący zmianę podziału funkcjonalnego powierzchni w obiekcie, polegającą na zaprojektowaniu oprócz powierzchni usługowo-handlowych, także powierzchni użyteczności publicznej i gastronomii, co również uznano za zgodne z decyzją o warunkach zabudowy wraz z jej zmianą. Zdaniem organu, obecna zmiana, wykracza już poza ustalenia wspomnianej decyzji, ponieważ nie rozróżnia funkcji o charakterze użyteczności publicznej od funkcji handlowo-usługowej.
Organ nie zgodził się z przedłożonymi przez inwestora opiniami, według których obiekt zaprojektowano zgodnie z wyznaczoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu linią zabudowy. Ponownie wyjaśniono, że inwestycja wykracza poza linię zabudowy od strony południowej, która miała przebiegać w odległości 5 m od północnej granicy działek 33/5, 33/6 i 33/14.
Zdaniem organu I instancji, nie zachowano wymogów zawartych w art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) Prawa budowlanego. Brak jest bowiem oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki, na której miała być realizowana inwestycja, z drogą publiczną oraz oświadczenia o warunkach przyłączenia obiektu do dróg lądowych. Prezydent podkreślił, że pomimo udzielonego w dniu [...] marca 2004 r. pozwolenia na budowę obiektu, inwestor dotychczas nie uzyskał pozwolenia na budowę zjazdu na teren obiektu. W ocenie organu przedłożony projekt zamienny dróg wewnętrznych jest również niezgodny z unormowaniami rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133, ze. zm.), w szczególności w zakresie oprawy projektu w sposób uniemożliwiający dekompletację (§ 6 ust. 1). Nie zapewniono ponadto jego sprawdzenia, zgodnie z wymaganiem art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Za niezgodne z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 2001 r. Nr 115, poz. 1229, ze zm.) organ uznał przewidzianą w projekcie budowlanym budowę murów oporowych przy granicy nieruchomości od strony rzeki. Organ I instancji stwierdził ponadto, że projekt budowlany nie posiada uzgodnienia w myśl art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych, w związku z niezgodnością zaprojektowanych rozwiązań z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano także na brak projektu przebudowy kanału sanitarnego Ø 1600, który koliduje z projektowanym budynkiem.
Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania Spółki od wyżej opisanej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uwzględniając jednak w części zarzuty podnoszone w odwołaniu. Uznał za nieuzasadnione stanowisko Prezydenta Miasta Lublina dotyczące odmowy wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, o których stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Wyjaśnił, że powyższe uregulowanie jednoznacznie wskazuje, że organ I instancji dopiero po uzyskaniu upoważnienia Ministra rozstrzyga - odmawia zgody lub udziela zgody na wnioskowane odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
Powyższe nie doprowadziło jednak do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie niezachowania linii zabudowy. Organ zauważył, że na załączniku graficznym do decyzji, stanowiącym jej część integralną, ustalono przebieg linii regulacyjnej ulicy od strony Alei Tysiąclecia i Alei Unii Lubelskiej. Dla całego terenu wskazano też przebieg linii zabudowy. Wskazano, że nieprzekraczalna linia zabudowy od strony południowej ma przebiegać w odległości 5 m od północnej granicy działek 33/5, 33/6 i 33/14. Tymczasem budynek "[...]" wykracza o ponad 35 m poza wyznaczoną linię zabudowy.
Według Wojewody, wyznaczenie we wskazanym miejscu linii zabudowy wynikało z ustaleń, obowiązującego w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublina, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie Nr LI500793 z dnia 23 października 1993 r. Jak wynika z rysunku planu, linia ta rozgraniczała dwa tereny o różnym przeznaczeniu. Rozdzielała teren oznaczony w Planie symbolem IE I UH/UK - zespołu sportowo-rekreacyjnego, z przeważającą funkcją handlu, usług i kultury od terenu IE 8 ZP - zieleni parkowej.
Organ odwoławczy zauważył też, że po zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 1999 r., (decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2001 r.) w zakresie rozszerzenia funkcji budynku o inne funkcje, przestało obowiązywać zachowanie powierzchni 18 600 m2 pod kręgielnię, kino wielkoekranowe, salon gier, bussines centrum, biura, handel, usługi i gastronomię ok. 4.300 m2 pod pasaże i 13.200 m2 pod parkingi. Po wprowadzeniu tej zmiany przestał też obowiązywać warunek zachowania funkcji obiektu o dominującym charakterze rekreacyjno-sportowo-kulturalnym.
Nadto wobec braku zmiany projektu budowlanego w zakresie rozwiązań wyjazdów z działki na drogę publiczną, nie było zasadne wymaganie uzyskania w myśl art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) ustawy Prawo budowlane oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną oraz oświadczenia o warunkach przyłączenia obiektu do dróg lądowych. Dokonane uzgodnienia projektu, dotyczące dotychczasowych rozwiązań, są ważne i nie wymagają ponownych uzgodnień. Nie było też potrzeby załączenia projektu murów oporowych przy granicy nieruchomości od strony rzeki, gdy w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii łączącej zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych rzeki Czechówki nie będą projektowane obiekty budowlane związane z "[...]". Nie było również zasadne żądanie ponownego uzgodnienia projektu, wobec posiadanego uzgodnienia nr [...] w zakresie sieci kanalizacji, wody i tras kablowych oraz żądanie uzgodnienia z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w Lublinie w zakresie dokumentacji dotyczącej przebudowy kanału sanitarnego Ø 1600 mm.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublina. W bardzo obszernej skardze Spółka podniosła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Poza zarzutami naruszeń prawa materialnego zarzucono też naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 § I k.p.a.) oraz uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się zarówno przed Prezydentem Miasta Lublina, jak również organem II instancji. Strona skarżąca podniosła, że pozbawiono ją możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Lubelskiego. Zarzucono też niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie dowodów mających znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu prawnego oraz faktycznego w przedmiotowej sprawie, a także naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdującego się na karcie 112 akt administracyjnych dowodu z mapy terenu objętego wnioskiem inwestora o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu zamiennego, z którego to dowodu wynika, że teren aż do rzeki Czechówki (wykraczając poza rzekome linie zabudowy), m.in. skutkiem tego uznano niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzucono też pominięcie dwóch opinii z dnia [...] października 2007 r. opinii z dnia [...] lutego 2008 r. oraz opinii Głównego Architekta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 1997 r.
W zakresie naruszeń prawa materialnego zarzucono bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz zmiany pozwolenia na budowę przy błędnym przyjęciu istnienia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez naruszenie art. 35 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 4 Prawa budowlanego przy bezpodstawnym powołaniu się na rzekomo wynikające z ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublina linie zabudowy, które rozgraniczały dwa tereny o różnym przeznaczeniu, a mianowicie oznaczone symbolem JE 1 UH/UK oraz JE 8 ZP, które to linie zabudowy wynikały - zdaniem Wojewody Lubelskiego - z ustaleń obowiązującego w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., uchylił decyzję Wojewodę Lubelskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], uznając, że skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja nie odpowiada bowiem prawu.
Sąd wskazał, że w toku postępowania organy dowodziły, że projektowana inwestycja, która miałaby zostać zrealizowana w oparciu o zmienione pozwolenie na budowę byłaby niezgodna z linią zabudowy, określoną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1999 r. Wspomniana linia zabudowy uwidoczniona jednak została w załączniku graficznym do decyzji, w którym wskazano, że nieprzekraczalna linia zabudowy od strony południowej ma przebiegać w odległości 5 m od północnej granicy działek 33/5, 33/6 i 33/14. Zdaniem Wojewody Lubelskiego wyznaczenie linii zabudowy "niewątpliwie" wynikało z ustaleń Uchwały Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r., nr XV/91/86 w sprawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Lubelskiego Zespołu Miejskiego ze zmianą wynikającą z Uchwały Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 23 października 1993 r., nr L/500/93.
W ocenie organów, jak wynika z rysunku planu, linia ta rozgraniczała dwa tereny o różnym przeznaczeniu: oznaczony w planie symbolem IE i UH/UK zespół sportowo-rekreacyjny z przeważającą funkcją handlu, usług i kultury od terenu o symbolu IE 8 ZP - zieleni parkowej. Stanowiska tego nie sposób jednak zweryfikować w oparciu o akta sprawy, zawierają one bowiem jedynie fragmenty wspomnianego planu. Opis zawarty w decyzji nie zawiera zaś uwag co do konieczności zachowania linii zabudowy.
Sąd zwrócił także uwagę, że część opisowa decyzji w ogóle nie wskazuje na konieczność zachowania konkretnej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Sąd zaznaczył, że ust.2 pkt 2.5 ppkt 5 decyzji dotyczy wyłącznie linii zabudowy od strony trasy WZ i Alei Unii Lubelskiej i stanowi, że w tym przypadku linia zabudowy oraz gabaryt planowanej zabudowy winien wynikać ze Studium Widokowego i analiz przy uwzględnieniu maksymalnej ekspozycji panoramy Starego Miasta i zabudowy historycznej (punkty widokowe, dominaty architektoniczne) w przyległym obszarze. Jednak wspomniane "Studium Widokowe wpływu nowej zabudowy terenów inwestycyjnych przy Alei Tysiąclecia 1-33 ze szczególnym uwzględnieniem terenu działek przynależnych zabudowie nr 1, 3, 5, 7 i 7a na których planuje się budowę wielofunkcyjnego centrum sportowo -rekreacyjno - usługowo - handlowego "[...]" na ekspozycję panoramy Starego Miasta w Lublinie" sporządzone 20 września 1999 r. a więc już po dacie wydania samej decyzji, także nie określa żadnej konkretnej linii zabudowy planowanej inwestycji.
Sąd wskazał, że w przeciwieństwie do linii zabudowy studium określa natomiast maksymalne gabaryty zabudowy stanowiąc, że dla frontowych części budynku (od Alei Tysiąclecia i Unii Lubelskiej) nie może przekraczać 180 m.n.p.m, a dla dużych kubaturowo części budynku (wycofanych z linii frontowej) 184 m.n.p.m.
Sąd podkreślił, że przywołany zapis pozwala sądzić, że określenie linii zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem ochrony widokowej Starego Miasta, a nie dla rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak uzasadniły organy. Sąd nadto wskazał, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część, podlegającą ocenie na równi z jej częścią opisową. Oznacza to, że wiąże on w taki zakresie w jakim został opisany w samej decyzji. Jeśli zatem w decyzji nie opisano żadnej linii zabudowy i nie określa jej także Studium Widokowe, do którego odwołuje się decyzja, umieszczenie jej wyłącznie w części graficznej nie jest wystarczające do zarzucenia inwestorowi, iż przedstawiony przez niego projekt budowlany jest niezgodny z linią zabudowy określoną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd podkreślił także, zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, winna ona określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali, a nie linie zabudowy. Wyjaśnił, że linie rozgraniczające należy rozumieć jako linie, w których inwestor może realizować inwestycję, przy czym nie muszą one pokrywać się z granicami nieruchomości, mogą obejmować tylko część danej działki budowlanej, a mogą także wykraczać poza te granice obejmując także inną nieruchomość. Załącznik graficzny nie wyznacza dokładnej lokalizacji konkretnej inwestycji ani jej dokładnego usytuowania, a wskazuje jedynie linie w ramach których inwestor musi umieścić planowaną inwestycję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał także, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o zgodności inwestycji z planem miejscowym zawiera zatem także wszystkie warunki i zasady zagospodarowania, które będą obowiązywały przy realizacji zamierzonej działalności. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego,"z pokazaniem terenu inwestycji i zasad podziału". Zdaniem Sądu załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. W niniejszej sprawie tak nie jest, skoro załącznik wskazuje na warunki, których nie zawiera sama decyzja. Sąd stwierdził, że nie można akceptować stanowiska, według którego powstałe rozbieżności mogą być interpretowane na niekorzyść inwestora.
Sąd zaznaczył również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie, na którym miała być realizowana inwestycja utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Nie oznaczało to jednak, że z tym dniem utraciła moc także decyzja z dnia 3 marca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątek od sformułowania "okres ważności decyzji" zawartym w art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, zachowuje ona swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi być zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wniosek taki płynie także z treści art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego nakazującego w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę stosować przepis art. 32 - 35 odpowiednio do zakresu tych zmian. Art. 35ust. 1 pkt 1 stanowi natomiast, że przed wydaniem pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w razie braku planu.
Sąd podkreślił, że jeśli zatem pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi się mieścić w ramach ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli jednak projektowana zmiana inwestycji spowodowałaby także zmianę sposobu zagospodarowania terenu objętego inwestycją niezbędne byłoby uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA 1535/2004, Lex Polonica).
Sąd I instancji wskazał, że rzeczą organu było zatem ustalenie zakresu zmian wprowadzonych nowym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 14 września 2007 r. i wyjaśnienie, czy wymagały one ustalenia warunków zabudowy. Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowiło naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Lubelski reprezentowany przez radcę prawnego Marka Pawłowskiego, który wniósł uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
Strona skarżąca w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.
- – art. 7, art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 i art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) poprzez przyjęcie, iż linia zabudowy wyznaczona kolorem brązowym na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca inwestycji w Lublinie przy Al. Tysiąclecia i Al. Unii Lubelskiej nie kreuje obowiązków po stronie inwestora w zakresie parametrów, którym powinna odpowiadać inwestycja realizowana na tym terenie
- - art. 36a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż organy administracji nie wyjaśniły kwestii zakresu zmian wprowadzonych nowym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 14 września 2007 r. i w związku z tym nie wyjaśniono zasadności zastosowania przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego i prowadzenia na tej podstawie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Lublina i Wojewody Lubelskiego.
Strona skarżąca wskazała, że jest rzeczą powszechnie spotykaną w obrocie prawnym, iż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają załączniki geograficzne w postaci map. Wynika to z faktu, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można opisać i wskazać precyzyjnie wymogów stawianych inwestycji bez odniesienia ich na mapie. Warunki inwestycji wznoszonej w określonym terenie muszą być precyzyjnie wyznaczone w oparciu o mapę tego terenu. Z tego powodu, w ocenie strony skarżącej, prawidłowo opisana mapa z opisem stanowiąca załącznik nr 1 do wskazanej decyzji z dnia [...] marca 1999 r. jest jej integralną częścią, która ma istotne znaczenie dla sprawy i w oparciu o którą powinny być kształtowane obowiązki inwestora. Często nie ma faktycznych możliwości przeniesienia do części opisowej decyzji o warunkach zabudowy treści znajdującej się w załączniku graficznym.
Zaznaczono także, że obszar zabudowy wyznaczony na mapie linią zabudowy poprowadzoną kolorem brązowym może być interpretowany tylko w jeden sposób – wyznacza obszar, w którym można budować, lokalizować obiekt budowlany. Jest to zgodne z wykładnią językową znaczenia "linia zabudowy".
Podkreślono w skardze, że decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca inwestycji w Lublinie przy Al. Tysiąclecia i Al. Unii Lubelskiej jest decyzją ostateczną i funkcjonującą w obrocie prawnym. W związku z tym, obowiązkiem organów administracji było zastosowanie się do jej treści, w tym również do ustaleń wprowadzonych załącznikiem graficznym. Dopóki nie stwierdzono nieważności tej decyzji w trybie przewidzianym art. 156 k.p.a., wiąże ona organy prowadzące postępowanie i strony. Strona skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku przez sąd I instancji "iż wykładni decyzji nie może dokonać w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu wydawania decyzji na obszarze objętym inwestycją, gdyż brak jest w aktach planu zagospodarowania przestrzennego".
Podkreślono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był przepisem gminnym (art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) i jako taki był aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 203/00, opublikowany OSNP 2001/20/606). Z tego powodu, zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zna prawo z urzędu, w razie wątpliwości mógł skonfrontować wydaną decyzję z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Z tego też względu zdaniem strony skarżącej nie można czynić zarzutu organom administracji publicznej, iż nie dołączyły do akt postępowania zapisów tego planu.
W ocenie strony skarżącej zasadne było oparcie wydania tej decyzji na decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zmiana parametrów inwestycji mieściła się w ramach odnoszących się do realizacji Wielofunkcyjnego Centrum Sportowo-Rekreacyjnego i Usługowo-Handlowego "[...]" zawartych w tej decyzji.
Zdaniem strony skarżącej, zmiany które miały być wprowadzone do inwestycji na podstawie wniosku inwestora z dnia 14 września 2007 r. były istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 1 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 5 gdyż dotyczyły one charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości. Te oczywiste okoliczności wynikają z dokumentacji projektowej załączonej do każdego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, a później do wniosków o zmianę decyzji.
W ocenie strony skarżącej, zakres zmian wprowadzony nowym projektem budowlanym z 2007 r. był znany pod względem parametrów już zaakceptowanych, charakter inwestycji się nie zmieniał i nie było potrzeby ustalenia nowych warunków zabudowy w oddzielnej decyzji. Zarzut naruszenia art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego nie został zasadnie sformułowany.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie, wskazując na wady formalne i nieprawidłowości merytoryczne skargi kasacyjnej, załączając obszerną opinię prawną w sprawie możliwości wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Zadaniem profesjonalnego autora skargi kasacyjnej, po poprawnym sformułowaniu zarzutu, jest zatem wykazanie w uzasadnieniu na czym polegały zarzucone naruszenia prawa, w tym przypadku niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd subsumpcji, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada, przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia, hipotezie określonej normy prawnej. Dodać trzeba, że nie można skutecznie dowodzić niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu prawidłowości dokonanej przez sąd oceny ustaleń faktycznych. Innymi słowy, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii, ponieważ badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odpowiada wskazanym wyżej warunkom, gdyż nie koncentruje się na wyjaśnieniu podstaw kasacyjnych i ich prawnemu uzasadnieniu, lecz jest w istocie polemiką z ocenami Sądu Wojewódzkiego, traktowanymi jako zarzuty postawione przez Sąd organom administracji.
Taki sposób formułowania zarzutów i uzasadniania skargi kasacyjnej składanej przez organ administracji, a stanowiący w istocie "obronę" poglądów tego organu prezentowanych w rozstrzygnięciu administracyjnym, któremu Sąd I Instancji "zarzuca" naruszenie prawa, nie odpowiada wynikającym z przepisów prawa pozycji procesowej organu administracyjnego, który z chwilą wniesienia skargi zwykłej do sądu administracyjnego staje się stroną postępowania sądowoadministracyjnego.
Zadaniem organu jako strony postępowania sądowodaministracyjnego wszczętego na skutek wniesienia skargi na akt administracyjny wydany przez ten organ, nie jest rola obrony tego aktu, lecz zajęcie stanowiska w przedmiocie środków wynikających z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) stosowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego też zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej formułowane w wymieniony wyżej sposób należało ocenić jako polemikę z ocenami Sądu I instancji, nieodpowiadającą w pełni dyspozycji art. 174 p.p.s.a.
Wskazać zatem trzeba, że zarzut pierwszy, naruszenia art. 7 i art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 99, Nr 15, poz. 139, ze zm.) nie został sformułowany, ani też uzasadniony prawidłowo. Art. 46a powołanej ustawy składa się z kilku jednostek redakcyjnych dotyczących różnych sytuacji faktycznych i prawnych, w petitum skargi kasacyjnej nie wymieniono zaś którejkolwiek z tych jednostek. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dopatrywać się intencji autora skargi kasacyjnej w zakresie zarzuconych naruszeń prawa, przeciwnie koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna, został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono wprawdzie, że przepis ten (art. 46a) może stanowić podstawę do unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w żaden sposób nie wywiedziono w jaki sposób Sąd Wojewódzki przepis ten miał naruszyć. Również nie uczyniono tego w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 przywołanej ustawy.
Pozostając jeszcze przy tym zagadnieniu dodać należy, że nie jest uprawniona, wyrażona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opinia, iż Sąd Wojewódzki w razie wątpliwości mógł skonfrontować wydaną decyzję z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako przepisem powszechnie obowiązującego prawa, wobec czego nie można czynić zarzutu organom administracji publicznej, iż nie dołączyły do akt postępowania zapisów tego planu.
Po pierwsze nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.
Po wtóre z omawianego fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego na str. 17 wynika jedynie tyle, że Sąd ten cytując ustalenie organu zawarte na str. 8 kontrolowanej decyzji skonstatował, iż treść fragmentów planu, a także jego opisów, na które powołały się organy w postępowaniu administracyjnym nie upoważnia do twierdzenia, że przewidziano w tym planie konieczność zachowania linii zabudowy.
Pamiętać też należy, że plan, na którym oparto decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1999 r. był uchwalany pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym jako miejscowy plan ogólny, dopiero zaś ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wprowadziła pojęcie linii zabudowy ujmowanych w planie (art. 10 ust. 1 pkt 6 tej ustawy).
W zgodzie z ust. 1 pkt 2 art. 42 tej ustawy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należało określić m.in. warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony. Wynika z tego, że chociaż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była wydawana już pod rządami wspominanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., to można w niej było określić jedynie takie warunki, które przewidywał plan, na podstawie którego była wydawana lub też przepis szczególny (pkt 3 cyt. przepisu). W pkt 6 tego przepisu wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma określić linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś linie zabudowy.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 przywołanej ustawy, to stwierdzić trzeba, że nie został on w ogóle rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie ma zatem również podstaw do szczegółowego odniesienia się do tego zarzutu.
Stwierdzić jednak należy, mając na względzie zasadę praworządności, nakazującą organom państwa ustalać prawa i obowiązki obywateli na podstawie przepisu prawa i tylko w jego granicach, że nie można podzielić poglądów autora kasacji powołującego się na stosowane w obrocie prawnym praktyki, niemające oparcia w przepisach prawa, które wymienione wyżej pryncypia naruszają. Nie było podstaw, na gruncie ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, do twierdzenia, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można opisać i wskazać precyzyjnie wymogów stawianych inwestycji bez szczegółowego odniesienia ich na mapie, ani też, że warunki inwestycji wznoszonej w określonym terenie muszą być precyzyjnie wyznaczone w oparciu o mapę tego terenu. Nie wymagały tego bowiem wspomniane przepisy. Celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) nie było, wbrew poglądom organu, określenie dokładnego miejsca położenia inwestycji, lecz zasadniczo ustalenie w jakich granicach inwestycja ta będzie lokalizowana (temu celowi służyły linie rozgraniczające teren inwestycji), a nadto zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego i określenie warunków z tego planu wynikających.
Kwestie związane z prawidłowością usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej należały zaś do organów architektoniczno-budowlanych na podstawie przepisów prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne oceniające relacje kompetencji organów rozstrzygających w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz organów architektoniczno-budowlanych, na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, konsekwentnie uznawało, że rozstrzygnięcia w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą wchodzić w kwestie zastrzeżone dla organów budowlanych. Trafnie zatem podkreślił Sąd I instancji, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, winna ona określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali, a nie linie zabudowy.
Zadaniem załącznika graficznego do decyzji wydawanej na podstawie ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie było wyznaczenie położenia konkretnej inwestycji, ani jej dokładnego usytuowania, lecz wskazanie linii rozgraniczających, w ramach których inwestor musi umieścić planowaną inwestycję.
Inaczej mówiąc organy administracji budowlanej oceniając zachowanie warunków ujętych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie miały podstaw, w toku postępowania budowlanego, do odmowy wydania pozwolenia na budowę z tego powodu, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu opisano te warunki w sposób, który mógł być rozumiany jako ograniczający prawa inwestora w stopniu większym niż wynikało to z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Miał zatem rację Sąd Wojewódzki twierdząc, że określone przez inwestora linie zabudowy służyły uwzględnieniu ochrony widokowej Starego Miasta, a nie rozgraniczeniu terenów o różnym przeznaczeniu, jak uzasadniały decyzję organy. Ten pogląd Sądu Wojewódzkiego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza sformułowanie zawarte w opisowej części decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1999 r. W pkt 2.5.5 odnosząc się m.in. do propozycji zagospodarowania wnioskowanego terenu stwierdzono, że linia zabudowy od strony trasy WZ i Al. Unii Lubelskiej winna wynikać m.in. ze Studium Widokowego i analiz, przy uwzględnieniu maksymalnej ekspozycji panoramy Starego Miasta. Stąd wynika wniosek, że zadaniem linii zabudowy ujętej w załączniku graficznym nie było związanie inwestora co do położenia obiektu ze względu na ograniczenia prawne, lecz ze względu na takie jego usytuowanie, które uwzględniałoby możliwie najlepszą ekspozycję panoramy Starego Miasta.
Jeżeli tak, to nie było konieczności wyjaśniania treści decyzji w tym zakresie (gdyż powyższe okoliczności wynikały z jej treści), ani tym bardziej stwierdzania jej nieważności w zakresie ujętych w załączniku linii zabudowy, gdyż z treści samej decyzji wynikało jaki mają one charakter i czemu linie te mają służyć. W żadnym zaś razie nie było podstaw do tego, aby wspominane linie zabudowy traktować jak linie rozgraniczające, ani też jak nieprzekraczalne linie zabudowy, o których mowa w przepisach obecnie obowiązujących (chociaż ich nazwa ujęta w załączniku brzmi tak samo jak obecnie).
To zatem, że załącznik do decyzji zawierał linie określane jako linie zabudowy, nie stanowiło jeszcze podstawy do uznania, że linie te mają takie znaczenie jak przyjęły to organy, tj. że stanowią granicę, której nie może inwestor przekroczyć. Taki wniosek byłby uprawniony, gdyby decyzję wydawano w oparciu o art. 61 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., gdyż istotnie linii takiej nie można przekraczać projektując zabudowę. Nie można jednak przypisywać obecnego znaczenia prawnego pojęciom używanym przez urbanistów w czasie wydawania decyzji na podstawie planu uchwalanego pod rządami przepisów, które pojęcia tego nie znały. Nie można zatem powyższych zarzutów uznać za usprawiedliwione.
W tej sytuacji zarzut drugi skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 36a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego, również nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Stanowi on bowiem konsekwencję zarzutu pierwszego. Sąd Wojewódzki nie kwestionował w uzasadnieniu wyroku tego, że decyzji o zmianie pozwolenia nie można było wydać, w okolicznościach kontrolowanej przez ten Sąd sprawy, lecz wskazał, że wydanie takiej decyzji uzależnione jest od oceny, czy, z uwzględnieniem uwag Sądu co do charakteru linii zabudowy, zamierzenie inwestycyjne mieści się w ramach ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero wówczas, gdyby organy doszły do wniosku przeciwnego, powstałaby konieczność uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście rozumieć należało stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że rzeczą organu było ustalenie zakresu zmian wprowadzonych nowym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 14 września 2007 r. (czego organy nie przeprowadzały) i wyjaśnienie, czy wymagały one ustalenia warunków zabudowy.
Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowiło naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie dodać trzeba, że wprawdzie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zmiany, które miały być wprowadzone do inwestycji na podstawie wniosku inwestora z dnia 14 września 2007 r. były istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 5, gdyż dotyczyły one charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości, ani to, że zakres zmian wprowadzony nowym projektem budowlanym z 2007 r. był znany względem parametrów już zaakceptowanych, charakter inwestycji się nie zmieniał, nie mniej przyznanie tych okoliczności w skardze kasacyjnej nie może zastępować tego co organ winien zamieścić w treści decyzji administracyjnej.
Z kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki decyzji nie wynikały zaś powyższe okoliczności i wniosek, że nie było potrzeby ustalenia nowych warunków zabudowy w oddzielnej decyzji. Tę tezę autor skargi kasacyjnej sformułował dopiero w tejże skardze.
Z tych przyczyn, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.