Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA) wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., IV SA/Po 450/20, oddalił skargę W. sp. z o.o. w S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją WWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) z dnia [...] maja 2016 r., odmawiającą inwestorowi W. sp. z o.o. sp. jawna wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.
Na powyższą decyzję WWINB skargę wniosła W. sp. z o.o. w S. podnosząc, że na skutek wyroku z dnia 9 marca 2017 r., IV SA/Po 677/16, inwestor wyodrębnił lokale mieszkalne w przedmiotowym budynku i przeniósł ich własność na nabywców tych lokali. Podkreślono, że ta okoliczność nie była przedmiotem rozpoznania przez NSA i, w ocenie skarżącej, jest ona istotna dla jej rozstrzygnięcia. Podano, że jedynie z przyczyn niezależnych od inwestora nie wydano decyzji o warunkach zabudowy dla parkingu, ale "wydaje się, że postępowanie zmierza ku pomyślnemu zakończeniu". W ocenie skarżącej zachodzą przesłanki określone w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2017.1332 ze zm.; dalej p.b.) i inwestorowi należałoby udzielić zezwolenia warunkowego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 p.b.
WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.
Sąd podał, że w sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1381/17, nieaktualnymi. Odnosząc się do argumentacji skargi zmierzającej do wykazania, że w związku z tym, że "inwestor wyodrębnił lokale w przedmiotowym budynku i przeniósł ich własność na nabywców lokali", którzy te lokale zamieszkali - nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która czyni pogląd wyrażony w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1381/17, nieaktualnym, Sąd stwierdził, że nie jest tak, jak podnosi skarżąca, jakoby NSA wydając wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1381/17, nie miał wiedzy na temat możliwości wyodrębnienia lokali w spornym budynku.
Należy zauważyć, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji, a w badanej sprawie Sąd nie wstrzymał wykonania decyzji WWINB z [...] lipca 2016 r. Nadto skarżąca powołuje się na uchylony przez NSA wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2017 r., IV SA/Po 677/16, jako uzasadnienie swojej decyzji o sprzedaży lokali w spornym budynku. Należy jednak zauważyć, że skarżąca jako strona postępowania, a ponadto doświadczony podmiot prowadzący działalność gospodarczą, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, miała wiedzę, że wyrok z dnia 9 marca 2017 r. jest nieprawomocny i został zaskarżony. W badanej sprawie nie nastąpiła zatem żadna okoliczność, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w wyroku NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1381/19, nieaktualnymi.
W ww. sprawie NSA przesądził, że lokalizacja parkingu na działkach nr [...],[...] i [...] stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Jednocześnie NSA przesądził, że zmiana lokalizacji parkingu na działkach nr [...],[...] i [...] wymagała uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Kwestią bezsporną pozostaje, że w dacie rozpoznawania sprawy przez WWINB nie doszło do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze wskazano jedynie, że kwestia pozyskania decyzji o warunkach zabudowy dla parkingu pozostaje w toku.
Również na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik skarżącej wskazywał, że techniczne urządzenie parkingu przez skarżącą może nastąpić w ciągu 3 dni, natomiast bardzo długo toczy się postępowanie administracyjne dotyczące warunków zabudowy w tej sprawie, na co inwestor nie ma wpływu. Ustalenia faktyczne pozostają w tym zakresie bezsporne. Odnosząc się do żądania skargi co do braku przeszkód do warunkowego (art. 59 ust. 2 p.b.) udzielenia pozwolenia na użytkowanie Sąd wskazał, że NSA przesądził, że "inwestor realizując inwestycję w zakresie miejsc postojowych na działkach nr [...],[...] i [...] obowiązany będzie do podjęcia wszelkich działań celem legalnego posadowienia parkingu, a nie tylko technicznego jego urządzenia. W takiej sytuacji nie zachodziła (...) możliwości określenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego terminu na wykonanie "części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem".
Kwestia ciążącego na skarżącej obowiązku "legalnego posadowienia parkingu" została zatem przesądzona przez NSA, który wskazał, że skarżąca jest zobowiązana do podjęcia wszelkich działań celem legalnego posadowienia parkingu, "a nie tylko technicznego jego urządzenia". Skarżąca przyznaje, że techniczne urządzenie parkingu przez nią może nastąpić w ciągu 3 dni, bardzo długo natomiast toczy się postępowanie administracyjne dotyczące warunków zabudowy w tej sprawie, na co ona nie ma wpływu. Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd wskazał, że - jak przesądził NSA - budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zamiennej stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. NSA przesądził również, że wprowadzone przez skarżącą zmiany w realizowanych robotach budowlanych mają charakter istotny.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zatem akcentowana przez skarżącą kwestia oczekiwania na zakończenie postępowania administracyjnego. W świetle powyższego prawidłowo WWINB przyjął, że w okolicznościach związania oceną prawną Sądu, należy utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła W. sp. z o.o. w S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego - art. 59 ust. 2 p.b. - przez jego niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P., Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P., Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P., Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P., Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Stowarzyszenie "S." z siedzibą w P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz każdej ze stron kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 59 ust. 2 p.b., organ nadzoru budowlanego może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Jak trafnie podkreślano w piśmiennictwie, art. 59 ust. 2 p.b. dotyczy uzależnienia użytkowania obiektu budowlanego od wykonania robót budowlanych, które nie były przewidziane w projekcie, a których wykonanie okazało się konieczne dla zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego, dopiero po przeprowadzeniu, po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego (Z. Kostka [w]: A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek: Prawo budowlane. Komentarz, 3 wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 793).
W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o wykonanie robót budowlanych, które nie były przewidziane w projekcie, lecz przeciwnie – o realizację miejsc postojowych przewidzianych w projekcie budowlanym. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie wskazał, że w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1381/17, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zmiana lokalizacji parkingu wymagała uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie zmiany takie nie nastąpiły. W ww. wyroku NSA podkreślił, że budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zamiennej stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Zasadą obowiązującą w procesie budowlanym jest to, że inwestor realizuje dany obiekt zgodnie z treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i nie może w sposób dowolny zmieniać jej ustaleń.
Dlatego też inwestor, realizując inwestycję w zakresie miejsc postojowych na innych działkach niż wskazane w decyzji o warunkach zabudowy oraz w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań celem legalnego posadowienia parkingu, a nie tylko technicznego jego urządzenia.
Skoro zatem organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że w niniejszej sprawie nie zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę wymaganej liczby miejsc postojowych, co stanowiło o niezgodności zrealizowanej inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę, to słusznie odmówiły skarżącej kasacyjnie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie mając w tych okolicznościach podstaw do stosowania art. 59 ust. 2 p.b.
W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestników postępowania.