Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2013 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
C. S. - obywatelka Chińskiej Republiki Ludowej - złożyła do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie tzw. abolicji. We wniosku oświadczyła, że ostatni raz wjechała do Polski w lipcu 2007 r. (rubryka E IVb pkt 2 wniosku). Jednocześnie w pkt E IVa wniosku (poprzednie pobyty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) podała: "wizy - dokładnych dat nie pamiętam," natomiast w rubryce E V. formularza (podróże i pobyty zagraniczne w okresie ostatnich pięciu lat) podała: "zgodnie z załączonymi dokumentami". Dokumentów tych strona nie dołączyła do wniosku. Podczas przesłuchania w dniu 15 maja 2012 r. wnioskodawczyni podała, że w styczniu 2008 r. wyjechała wraz z mężem na Słowację z zamiarem ubiegania się o tytuł pobytowy w tym kraju. Na Słowacji przebywali ok. 2 miesiące. Fakt wyjazdu wnioskodawczyni na Słowację został potwierdzony przez Ambasadę RP w Bratysławie, która poinformowała, że strona osobiście złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt w Republice Słowackiej oraz odebrała dokument potwierdzający legalny pobyt w okresie od 7 marca 2008 r. do 6 marca 2009 r.
Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2012 r. odmówił udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę, utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133), dalej zwanej ustawą abolicyjną. Organ odwoławczy uznał, że wnioskodawczyni nie podając we wniosku o udzielenie abolicji, że w 2008 r. przebywała na Słowacji, gdzie uzyskała legalny pobyt, chciała wprowadzić w błąd organ rozpatrujący sprawę co do faktycznego pobytu w Polsce w okresie ostatnich pięciu lat. Zatajenie tej informacji jest przesłanką do odmowy udzielenia abolicji, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podkreślił, że przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej, jest podanie fałszywych informacji we wniosku. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie ujawniła we wniosku informacji o poprzednich pobytach na terytorium Polski (pkt E IV a wniosku) oraz o podróżach i pobytach zagranicznych w okresie ostatnich pięciu lat (rubryka E V. formularza). Zdaniem Sądu, skarżąca uczyniła to świadomie, o czym świadczy brak jej reakcji na wezwanie organu do przedstawienia "dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (np. daty i okoliczności odbywania podroży, przekraczania granic, wskazanie wszystkich miejsc zamieszkania, miejsc wykonywania pracy itp.)".
Powyższe informacje były istotne w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, pozwalały bowiem ustalić przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy abolicyjnej. W odniesieniu zaś do przesłanki wymienionej w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej, Sąd zaakcentował, że podanie fałszywych informacji we wniosku o zezwolenie nie jest tożsame z podaniem takich informacji w postępowaniu o udzielenie zezwolenia. W sytuacji, gdy skarżąca w rubryce dotyczącej pobytów zagranicznych w okresie ostatnich pięciu lat oświadczyła: "zgodnie z załączonymi dokumentami", a dokumentów tych nie dołączyła i nie uczyniła tego na wezwanie organu, późniejsze złożenie wyjaśnień dotyczących tych okoliczności nie usuwa wady wniosku. Wniosek zawierający fałszywe informacje stanowi podstawę odmowy udzielenia zezwolenia nawet, gdyby informacje dotyczące pobytu cudzoziemca w Polsce zostały zebrane w innym trybie – z urzędu przez organ lub na podstawie dodatkowych wyjaśnień wnioskodawcy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) - P.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - P.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak ustosunkowania się przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;
- 3) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych, w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
- 4) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok sprzeczny z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, oddalając skargę, pozostawił w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję, przez co naruszył zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przepisów art. 64 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ przepisanych przepisami prawa działań w szczególności mających na celu uzupełnienie wniosku tak, aby spełniał wymagania formalne;
- 6) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w przypadku, gdy z przeprowadzonego przez Sąd I instancji postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.
Uzasadniając podstawy kasacyjne skarżąca wywodziła, że Sąd I instancji nie zauważył, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie został wypełniony w sposób nieprecyzyjny, niepełny, budząc wątpliwości co do tego, jakie dokumenty zostały przez nią złożone. Wątpliwości te organ winien był wyjaśnić. Brak wyjaśnienia powyższego uprawnia do stwierdzenia, że organ naruszył art. 64 § 2 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. W skarżącej budzi również wątpliwość przyjęcie, iż w sprawie zachodzi przypadek podania przez wnioskodawczynię nieprawdziwych informacji, czy zatajenia prawdy. Skarżąca bowiem nie miała świadomości przekroczenia granicy ze Słowacją z uwagi na fakt, że jest to państwo należące do Unii Europejskiej, nie pokonuje się zatem żadnych barier celnych.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. W świetle art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem legalności. Stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2013 r. odpowiadała wymogom wskazanego przepisu, jej istotę bowiem stanowiło wyjaśnienie problemu zgodności działania organu administracji publicznej z prawem. Nie sposób też przyjąć, by w wyniku tej kontroli doszło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że rozpatrywany przez organy wniosek złożony przez skarżącą w trybie regulowanym przepisami ustawy abolicyjnej zawierał braki w istotnych dla jego rozpoznania kwestiach – w rozumieniu art. 64 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącej, wątpliwości, jakie powstały na gruncie przedstawionych informacji nie zostały przez organy wyjaśnione, nie zastosowano również art. 64 § 2 K.p.a. pozwalającego na usunięcie stwierdzonych przez organ braków formalnych.
Uznając powyższą argumentację za niezasadną, przede wszystkim zaakcentować trzeba, że przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Warunki te w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie materiałów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły prawidłowe wnioski.
Jak słusznie zauważyła skarżąca, wobec niepełnych informacji zawartych we wniosku oraz odwołania się do danych zawartych w bliżej nieokreślonych dokumentach, zaistniała potrzeba rozwiania wynikłych na tym gruncie wątpliwości. Kwestie te jednakże oddziaływały na ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego w oparciu o normy materialnego prawa administracyjnego, pozostając bez znaczenia dla wszczęcia postępowania w jego aspekcie formalnym. Należy wskazać, że wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie ustawy abolicyjnej składa się na urzędowym formularzu według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 2011 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, fotografii dołączanych do wniosku oraz wzoru stempla potwierdzającego złożenie wniosku (Dz. U. Nr 23, poz. 124), wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.) – art. 2 ust. 1 ustawy abolicyjnej.
Jednym z wymogów formalnych jest to, aby wszystkie rubryki wskazane we wniosku zostały uzupełnione. Wymóg ten jednak nie rozciąga się na kwestię prawdziwości informacji wskazanych we wniosku, które są analizowane dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy. Weryfikacja prawdziwości danych i oświadczeń złożonych na urzędowym formularzu wniosku stanowi jeden z elementów postępowania wyjaśniającego zainicjowanego wnioskiem, któremu nadano bieg. Także i z tych względów, podanie nieprawdziwych, czy niepełnych informacji nie może być uznane za brak formalny. Cechą takiego braku jest to, że jego istnienie uniemożliwia nadanie sprawie biegu.
W niniejszej sprawie, brakiem formalnym było wyłącznie niedołączenie ważnego dokumentu podróży, do którego uzupełnienia strona została wezwana pismem z 27 lutego 2012 r. Kierując się więc jedną z naczelnych zasad postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz wypełniając obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), Wojewoda [...] pismem z 7 marca 2012 r. wezwał stronę do przedstawienia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz wszelkiego rodzaju innych dowodów potwierdzających nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia 20 grudnia 2007 r. Żądane dane okazały się niezbędne w kontekście przesłanek zawartych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy abolicyjnej, którejkolwiek zaistnienie skutkować musiało odmową udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Wobec braku reakcji strony na powyższe wezwanie, uwzględniając sytuację prawną wnioskodawczyni oraz obowiązujące w przedmiotowym zakresie normy prawa materialnego, celowym było pozyskanie przez organ informacji w drodze przesłuchania strony. Brak możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych uzasadniał zastosowanie środka dowodowego mającego, co do zasady, charakter posiłkowy. Z tych względów należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na brak wystąpienia przez organ o uzupełnienie przez stronę braków formalnych wniosku, co prowadziło – w ocenie skarżącej - do niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.
Zauważyć przy tym trzeba, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wymaga, by stwierdzone przez sąd inne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, takiej zaś wadliwości Sąd I instancji zasadnie nie dostrzegł. W powyższych okolicznościach niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci danych co do podróży i pobytów zagranicznych w okresie ostatnich 5 lat, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania mogące skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Zasadne było zatem zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi.
W skardze kasacyjnej zakwestionowano, że podanie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nieprawdziwych informacji odnoszących się do pobytów zagranicznych uzasadniało odmowę udzielenia tego zezwolenia na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej. Podkreślono, że nawet gdyby przyjąć, że wniosek wypełniono nieprawidłowo, to nie można czynić skarżącej zarzutu zatajenia prawdy. Nie miała bowiem świadomości przekroczenia granicy, z uwagi na to, że Słowacja jest jednym z państw Unii Europejskiej, zatem nie pokonuje się żadnych barier celnych.
Powyższy zarzut jest niezasadny. Należy wskazać, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z powodu złożenia wniosku zawierającego nieprawdziwe informacje, w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej, jest uzasadniona wówczas, gdy wniosek, bądź przedstawione dokumenty zawierają fałszywe informacje, dane te zaś mogły mieć znaczenie w sprawie i zostały przekazane przez cudzoziemca ze świadomością ich nieprawdziwości. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że całokształt informacji uzyskanych przez organ w niniejszej sprawie uprawniał do stwierdzenia, że przekazane przez cudzoziemkę dane były fałszywe w zakresie, w jakim dostarczają informacji o długości nieprzerwanego pobytu skarżącej na terytorium Polski oraz odbytych podróżach zagranicznych, które to okoliczności wynikają z art. 1 ust. 1 ustawy abolicyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji, że zasadne było zastosowanie przez organ art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy abolicyjnej i odmowę udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uwagi na podanie we wniosku fałszywych informacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podanie fałszywych informacji wymaga od osoby je przekazującej posiadania świadomości tego, że są one niezgodne z rzeczywistością (por. wyrok NSA z 21.05.2015 r., II OSK 2584/13, CBOiS; wyrok NSA z 8.04.2009 r., II OSK 636/08, ONSAiWSA 2010/3/47 wydany na gruncie art. 57 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach). We wniosku cudzoziemiec ma obowiązek podania wszystkich informacji mających znaczenie dla sprawy – w sposób przewidziany urzędowym formularzem. Nie ma przy tym znaczenia, czy działanie cudzoziemca skutkujące niepodaniem prawdziwych informacji było umyślne, wystarczy, aby nie zachował on należytej staranności przy składaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku trafnie przyjęto, że oświadczenie skarżącej zawarte we wniosku było niezgodne z rzeczywistością i zostało podane przez nią świadomie. Skarżąca wiedziała, że przez dwa miesiące w 2008 r. przebywała na Słowacji i tam uzyskała prawo pobytu przez 1 rok, co ujawniła dopiero podczas przesłuchania przez organ. Wiedzę tę posiadała w chwili składania wniosku. Podczas przesłuchania w dniu 15 maja 2012 r. skarżąca podała informację o pobycie na Słowacji 2008 r., w konsekwencji należało uznać, że we wniosku zawarła fałszywą informację również w kwestii ostatniego wjazdu do Polski. Wjazd ten nie mógł nastąpić w lipcu 2007 r., ale przynajmniej po wyjeździe ze Słowacji już w 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca była zobowiązana do podania prawdziwych informacji we wniosku i nie ma znaczenia, że w wyniku czynności wyjaśniających organ ustalił prawdziwe okoliczności faktyczne, ponieważ nie usuwa to wad wniosku. Wymaga podkreślenia, że postępowanie przed organem stanowi pewnego rodzaju "test prawdziwości" danych i informacji zawartych we wniosku. Jednocześnie informacje dotyczące pobytów zagranicznych i momentu wjazdu na terytorium Polski miały znaczenie w sprawie, ponieważ stanowiły podstawę do ustalenia, czy pobyt cudzoziemca był nieprzerwany w rozumieniu przepisów ustawy abolicyjnej i czy spełniona została przesłanka z art. 1 ust. 1 tej ustawy.
Istotne jest również to, że każda z przesłanek wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy abolicyjnej stanowi samodzielną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, a decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter związany, brak jest zatem uznaniowości w wydaniu takiej decyzji. W przypadku zaistnienia chociażby jednej ze wskazanych przesłanek organ ma obowiązek wydać decyzję odmowną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania określone w art. 141 § 1 P.p.s.a., co nakazuje oddalić zarzut naruszenia tego przepisu. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., z uwagi na to, że rolą sądu administracyjnego nie jest ustalanie stanu faktycznego, ale ocena, czy organ administracji prawidłowo poczynił ustalenia faktyczne, w oparciu o reguły wskazane przede wszystkim w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji sprostał tym wymaganiom.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.