Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 721/19, po rozpoznaniu skargi M.C. (dalej: "Skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] lipca 2018 r. inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadzili kontrolę stanu technicznego budynku "B." w S., gm. S., uszkodzonego w wyniku pożaru. W toku kontroli stwierdzono, że w wyniku pożaru w dniu [...] lipca 2018 r. zniszczeniu uległa konstrukcja więźby dachowej wraz z pokryciem w całym budynku, stolarka okienna i drzwiowa, sufity oraz wewnętrzne okładziny ścian i podłogi, ściany poddasza części mieszkalnej, wschodnia i północna ściana pomieszczenia kuchni w części północno-wschodniej. Stwierdzono, że budynek nie jest użytkowany i został oznakowany taśmą ostrzegawczą.
W dniu [...] lipca 2018 r. w siedzibie organu sporządzono notatkę służbową z rozmowy ze Skarżącym, który oświadczył, że jest właścicielem przedmiotowego budynku i z uwagi na koszty remontu zamierza dokonać jego rozbiórki. Podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2018 r. inspektorzy potwierdzili ustalenia z dnia [...] lipca 2019 r., dodatkowo stwierdzając ugięcie żelbetowego stropu nad pomieszczeniem parteru, wspartego na belkach stalowych.
W dniu [...] sierpnia 2018 r. do organu wpłynęła opinia techniczna inż. J.M. i mgr inż. arch. J.B., z której wynika, że remont przedmiotowego budynku biorąc pod uwagę jego aktualny stan techniczny jest ekonomicznie nieuzasadniony.
Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. organ nakazał Skarżącemu dostarczenie w terminie do [...] grudnia 2018 r. ekspertyzy konstrukcyjnej stanu technicznego budynku, wskazując, że przepisy prawa budowlanego nie regulują kwestii ekonomicznych remontu obiektu. W odpowiedzi Skarżący przesłał ww. opinię, a na rozprawie administracyjnej w dniu [...] grudnia 2018 r. oświadczył, że zamierza rozebrać przedmiotowy budynek.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Skarżącemu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalno-usługowym do [...] maja 2019 r., poprzez wykonanie rozbiórki więźby dachowej i pokrycia budynku w całości, wykonanie rozbiórki konstrukcji lukarn w połaci frontowej budynku, wykonanie rozbiórki ściany poddasza części mieszkalnej budynku, wykonanie rozbiórki ściany wschodniej i północnej pomieszczenia kuchni przy sali bankietowej, zlokalizowanej w części północno-wschodniej budynku do poziomu fundamentów, wykonanie zabezpieczenia pozostałej części budynku przed negatywnym oddziaływaniem czynników atmosferycznych, wyłączenie budynku z użytkowania, umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, zobowiązując również Skarżącego do niezwłocznego poinformowania organu o wykonaniu nałożonych robót, a także wskazując, że roboty rozbiórkowe należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane i dokumenty umożliwiające pełnienie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną oraz z zachowaniem zasad BHP.
Po złożeniu przez Skarżącego odwołania od powyższej decyzji inspektorzy PINB w B. na zlecenie organu odwoławczego przeprowadzili kontrolę stanu technicznego budynku oraz uzupełnili akta o ekspertyzę konstrukcyjną, z której wynika, że obiekt nie nadaje się do remontu, ani odbudowy. Po analizie powyższych ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określonego terminu wykonania nakazanego obowiązku i określił nowy termin wykonania nakazanych robót budowlanych do [...] grudnia 2019 r., a w pozostałej części utrzymywał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że sporny budynek nie kwalifikuje się do całkowitej rozbiórki, a autorzy powyższej opinii jedynie z przyczyn ekonomicznych uznali, że remont byłby nieuzasadniony. Zaznaczył, że nie cały obiekt uległ zniszczeniu wskutek pożaru, gdyż nie wszystkie pomieszczenia budynku zostały objęte pożarem. Jeśli natomiast właściciel obiektu nie zamierza odbudować zniszczonych elementów, to powinien wystąpić o pozwolenie na rozbiórkę.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w toku postępowania Skarżący konsekwentnie wskazywał na konieczność wydania decyzji o rozbiórce całego budynku. Podkreślił, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem nakaz rozbiórki może zostać wydany również w sytuacji, kiedy właściciel znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym obiektu nie ma zamiaru doprowadzać tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd wywiódł, że sama techniczna możliwość wykonania remontu obiektu budowlanego, przy bierności jego właściciela, nie jest wystarczająca do wydania nakazu częściowej rozbiórki, gdyż niezbędne jest uzyskanie przez organ nadzoru budowlanego wiarygodnego zapewnienia właściciela o możliwości wykonania robót, mających na celu doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Nakazanie wykonania robót budowlanych, zmierzających do przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem budowlanym, a także nakazanie rozbiórki takiego budynku, stanowi ingerencję władzy publicznej w uprawnienia właścicielskie, w związku z czym rozstrzygniecie, czy w sprawie należy wydać nakaz częściowej, czy całościowej rozbiórki musi być poprzedzone ustaleniem zamiaru właściciela.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w uzasadnieniu zawiera sprzeczność pomiędzy nałożeniem na stronę obowiązku częściowej rozbiórki budynku i jednoczesnym stwierdzeniem, że organ nie widzi przeszkód, aby Skarżący od razu wystąpił z wnioskiem o dokonanie rozbiórki pozostałej części, bez konieczności przeprowadzania robót nakazanych przez organy nadzoru budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wola właściciela obiektu decyduje o potrzebie wydania nakazu rozbiórki, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku obiektywnej niemożliwości przeprowadzenia remontu oraz jego zastosowanie w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego w myśl tego przepisu jest upoważniony do podejmowania tylko odpowiednich niezbędnych działań do usunięcia zagrożenia dla ludzi lub mienia albo dla usunięcia oszpecenia otoczenia;
- 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 67 Prawa budowlanego przez uchylenie decyzji, podczas gdy ingerencja organu administracji koncentruje się na ustaleniu stanu technicznego obiektu, w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości obiektu budowlanego zagrażającego dobrom i wartościom chronionym przez Prawo budowlane i podejmowaniu wyłącznie niezbędnych działań nakazowych w ustalonym zakresie;
- b) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej, polegającej na całkowitym pominięciu protokołu kontroli specjalistów z zakresu budownictwa z dnia [...] maja 2019r. wraz z załącznikami Nr 1, 2, 3, wskazującymi obszary obiektu, które nie zostały uszkodzone, co pozwala na utrzymanie substancji obiektu w tej części;
- c) art. 3 § 1 i art. 133 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez bezkrytyczne przyjęcie przedstawionej przez właściciela obiektu ekspertyzy konstrukcyjnej stanu technicznego obiektu, podczas gdy organ po przedłożeniu uzupełniających opinii i własnych oględzin prawidłowo ocenił stan techniczny;
- d) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędne wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, w szczególności uwzględniającego wolę właściciela, co do rozbiórki całego obiektu, podczas gdy realizacja woli właściciela jest jego uprawnieniem i nie wymaga decyzji ingerujących w konstytucyjne prawo własności.
Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że celem rozdziału 6 Prawa budowlanego jest zapewnienie należytego stanu technicznego obiektów budowlanych, a ingerencja organów nadzoru budowlanego w konstytucyjnie chronione prawo własności sprowadza się do zapobiegania nieprawidłowościom w utrzymaniu obiektu budowlanego. Stosując wykładnię systemową art. 67 Prawa budowlanego, nie można traktować tej regulacji w oderwaniu od stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis ten bowiem ma na celu wyeliminowanie obiektów budowlanych, których stan uniemożliwia doprowadzenie ich do prawidłowego stanu technicznego, przy czym kwalifikacja stanu obiektu określająca, czy obiekt nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia należy do organu orzekającego i powinna odbywać się przy uwzględnieniu kategorii technicznych, a nie ekonomicznych. Organ zarzucił, że Sąd skoncentrował się na zagadnieniu pomocniczym jakim jest wola właściciela, a nie na ustaleniach organu, co do stanu technicznego spornego obiektu.
W wyniku dokonanych ustaleń organ stwierdził, że wyłącznie część obiektu budowlanego nadaje się do rozbiórki. Stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia środowiska i zdrowia ludzi, powstały na skutek pożaru zostanie usunięty przez wykonanie robót, w takim zakresie, w jakim części tego budynku nie nadają się do remontu. Ingerencja organu sprowadza się do usunięcia stanu zagrożenia, powstałego na skutek nadzwyczajnego zdarzenia, którego skutkiem jest nieodpowiedni stan techniczny obiektu. Rozszerzenie decyzji nakazowej i wydanie nakazu rozbiórki na całość obiektu budowlanego, jak tego oczekuje Skarżący, byłoby zdaniem organu nieuprawnioną ingerencją stanowiącą nadużycie prawa. Organ podkreślił, że nie ma przeszkód prawnych, aby dysponent spornego obiektu korzystał z przysługujących mu przepisami prawa uprawnień, w tym pozwolenia na rozbiórkę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Błędnie w podstawie pierwszego zarzutu powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego, zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nadto podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Niezasadnie w zarzutach powołano również art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa.
Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia powyższego uregulowania. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, musi bowiem skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Za jego pomocą nie można nadto skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie przepisów odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i zarzut ten winien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym p.p.s.a., stosowanym przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie przed Sądem I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, przyjęty przez Sąd stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń, a uzasadnienie wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tymczasem autor skargi kasacyjnej ograniczył się do wskazania naruszonego przepisu prawa materialnego oraz formy jego naruszenia, w sytuacji gdy Sąd nie stosował wskazanych przepisów, a jedynie kontrolował ich stosowanie przez organy administracji. Nietrafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że bez względu na wolę właściciela obiektu, jeżeli organ uzna, że istnieje techniczna możliwość odbudowy obiektu, to zobowiązany jest wydać decyzję w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazującą przeprowadzenie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego, a nakaz rozbiórki zależny jest tylko od braku technicznych możliwości odbudowy obiektu.
Podczas gdy nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, dla którego podstawą jest art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi każdorazowo następstwo dwojakiego rodzaju przyczyn. Do pierwszej grupy należą kwestie łączące się ze stanem technicznym obiektu, co wyraża się w sformułowaniu ustawowym, że "nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia". W ramach drugiej grupy przyczyn, niezbędnym pozostaje ustalenie intencji właściciela odnośnie podjęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 782/16, LEX nr 2426728).
Otóż wykładnia art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego przyjęta w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji jest poprawna i co równie istotna zbieżna z rozumieniem powyższego przepisu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przed wydaniem decyzji rozbiórkowej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu ma zamiar przez remont, odbudowę lub wykończenie obiektu przywrócić go do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Użyty w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.
Zatem sama tylko techniczna możliwość przeprowadzenia remontu obiektu budowlanego, przy bierności jego właściciela, nie jest wystarczająca do rezygnacji przez organ nadzoru z wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. W stanie faktycznym sprawy, którego autor skargi kasacyjnej nie zdołał skutecznie podważyć, zły stan techniczny obiektu oraz jasno wyrażony przez właściciela budynku zamiar przystąpienia do jego rozbiórki, stanowiły dostateczną podstawę do wydania przez organ decyzji o nakazie jego rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym również zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.