Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1291/20, w sprawie ze skargi D. spółka jawna sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie I, uchylił zaskarżoną decyzję; zaś w punkcie II, zasądził od GINB na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. Spółka jawna sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej OWINB) z dnia [...] listopada 2019 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie k. (dalej PINB) z dnia [...] marca 2018 r., nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. Spółka jawna sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o jej uchylenie i rozważenie uchylenia poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd podzielił argumentację skarżącej, że podstawową kwestią rzutującą na ocenę wskazanych przez nią przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2018 r., było określenie rzeczywistego charakteru uszkodzonego elementu i ustalenie, czy stanowi on część budynku stanowiącego własność spółki, czy też jest on elementem urządzenia wodnego w postaci kanału zdefiniowanego w art. 16 pkt 21 (kanał) i art. 16 pkt 65 (urządzenie wodne) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t.Dz.U.2018.2268). Zdaniem Sądu, dokonana w tym zakresie przez organ odwoławczy ocena jest niejasna i niepełna. Nie została także poprzedzona wystarczająco dokładną analizą materiału dowodowego.
Sąd wskazał, że już podczas pierwszej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2017 r. organ powiatowy stwierdził, że uszkodzeniu uległa ściana osłonowa budynku zanurzona w wodzie. PINB autorytatywnie wówczas ocenił, że uszkodzony fragment muru stanowi kontynuację ściany budynku. Zdaniem Sądu, skoro w ocenie organu jest to ściana budynku, to niezrozumiałe było użycie przy jej opisie przymiotnika "osłonowa". Nie wiadomo bowiem przed czym miałaby ona osłaniać budynek, nie będąc dodatkową konstrukcją niezależną od jego ścian. Jednocześnie mur kanału, co widać na dołączonych do oględzin zdjęciach, ma faktycznie za zadanie "osłaniać" i izolować od wody właściwą, wykonaną z cegły, a nie z kamienia, ścianę przedmiotowego budynku. Na dołączonym do protokołu oględzin materiale fotograficznym, w miejscu powstałego ubytku, w jego dolnej części, widać odsłonięte fragmenty cegieł. Cegły są także widoczne w miejscu uszkodzenia tynku na elewacji budynku pod trzecim oknem po prawej stronie patrząc od strony kanału.
Jednocześnie w protokole oględzin wyraźnie zaznaczono, że mur wykonany jest z kamienia, a więc z innego surowca niż budynek. Błędnie, w ocenie Sądu, w protokole oględzin z dnia [...] lutego 2017 r. określono przedmiotowy ubytek jako uszkodzenie w elewacji budynku. W kwestionowanej decyzji PINB z [...] marca 2018 r. również błędnie ustalono, że uszkodzony mur stanowi część budynku. Organ powiatowy dysponował już wówczas opinią z dnia [...] lipca 2017 r. wydaną przez mgr inż. S. P., która choć lakoniczna, wbrew stwierdzeniu organu powiatowego, nie zawierała nieścisłości. W opinii tej wskazany został charakter przedmiotowej konstrukcji jako umocnień brzegowych koryta kanału dopływowego do elektrowni wodnej. Wskazano w niej również, że zobowiązanym do naprawy uszkodzeń powinien być właściciel cieku wodnego. Błędna jest, zdaniem Sądu, ocena organu odwoławczego, że uszkodzona ściana zewnętrzna stanowi całość konstrukcyjną ze spornym budynkiem, nie zaś część muru oporowego kanału dopływowego.
Organ odwoławczy wskazał, że z mapy zasadniczej z dnia [...] stycznia 2006 r. wynika, że mur oporowy kanału nie znajduje się pod budynkiem z uszkodzoną ścianą, ale rozpoczyna się tuż za jego ścianą wzdłuż granicy z sąsiednią działką. Zdaniem Sądu, przemawia to za oceną, że mur ten jest odrębną konstrukcją od ściany budynku, wystającą poza płaszczyznę ściany budynku. Za oceną taką przemawia również stwierdzenie organu odwoławczego, zgodnie z którym inwentaryzacja rzutu piwnic oraz przekrój budynku potwierdza, że ściana zewnętrzna budynku od strony kanału nie jest postawiona na murze oporowym kanału, tylko stanowi całość konstrukcyjną ściany zewnętrznej (przekrój).
W ocenie Sądu, stwierdzenie to jest sprzeczne z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli PINB z dnia [...] lutego 2017 r., z których wynika, że "uszkodzony fragment muru, stanowi kontynuację ściany budynku". Niezrozumiale jest natomiast stwierdzenie organu odwoławczego, że "uszkodzonej ściany obiektu, nie należy utożsamiać z elementem kanału dopływowego nie uwzględnionego w dokumentach". Sąd wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, że uszkodzenie, które częściowo znajduje się pod wodą, zlokalizowane jest w murze będącym elementem kanału, a nie jak stwierdza organ na ścianie budynku. Niezrozumiałe jest także kolejne stwierdzenie organu odwoławczego nasuwające wątpliwości co do tego, jakie uszkodzenie było przedmiotem jego analizy. Organ stwierdził bowiem, że "zgodnie ze szkicem polowym, sporządzonym przez geodetę J. M., mur stanowiący obudowę kanału nie należy do budynku należącego do skarżącej, w przeciwieństwie do uszkodzonej ściany".
Organ nie zauważył, że to mur, a nie ściana budynku, jest uszkodzony. Jednocześnie w świetle tych stwierdzeń, nie można mieć pewności czy organ ma na myśli uszkodzenie ściany budynku w postaci uwidocznionego ubytku tynku pod jednym z okien, czy też będący przedmiotem sprawy ubytek w murze będącym obudową kanału. Powyższe wątpliwości, zdaniem Sądu, powodują, że nie jest możliwe skontrolowanie poprawności toku rozumowania organu odwoławczego. Sąd podkreślił, że uzasadnienie decyzji powinno czynić zadość zasadzie przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa.
Ponadto ma ono umożliwić stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu oraz ewentualne odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia, a w dalszej kolejności umożliwić sądowi prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. W tym kontekście, w opinii Sądu, zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ niewłaściwie utrzymał w mocy decyzję OWINB z [...] listopada 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] marca 2018 r., podczas gdy GINB prawidłowo ocenił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na brak rażącego naruszenia prawa oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca w I instancji, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie i zebrane w niej dowody nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy uszkodzony fragment muru (zanurzona w wodzie "ściana osłonowa") stanowi część budynku, a jeżeli nie, to czy jest urządzeniem wodnym.
Uzasadnione wątpliwości Sądu I instancji w tej kwestii nie mogą być rozumiane jako przesądzenie, że "mamy do czynienia z urządzeniem wodnym", gdyż to, czy "kamienna ściana" jest urządzeniem wodnym, czy też nie i czy stanowi część budynku, może zostać ocenione po należycie przeprowadzonym postępowaniu i wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości. Nie negując zatem, że "sprawa dotyczyła złego stanu technicznego części budynku" podkreślić trzeba, że dopiero po należytym wyjaśnieniu powyższej kwestii będzie możliwe rozstrzygnięcie, czy decyzja PINB z dnia [...] marca 2018 r. jest dotknięta wadą nieważności.
WSA nie naruszył więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia organowi skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II FSK 2396/15).