Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1080/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2011 r. i decyzję Starosty W. z [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami oraz studni z instalacją przyłączeniową w miejscowości C., na działce nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Starosta W. decyzją z [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami oraz studni z instalacją przyłączeniową w miejscowości C. na działce nr [...].
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że projektowany budynek mieszkalny zlokalizowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem 7/R – "tereny rolnicze". Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C., zatwierdzonego uchwałą Nr XVI 11/148/2008 Rady Miejskiej w W. z 15 lipca 2008 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 549 poz. 3568 z 22 sierpnia 2008 r., na tych terenach przewiduje się "możliwość realizacji drugiego budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży wyłącznie w granicach zabudowanych działek". Lokalizacja budynków w terenie R dopuszczalna jest wyłącznie w granicach zabudowanych działek położonych w całości na obszarze objętym ustaleniami terenu R, natomiast poprzez działkę zabudowaną należy rozumieć działkę, na której położony jest budynek mieszkalny, który znajduje się w terenie o takim samym przeznaczeniu jak teren na którym planuje się wybudować drugi budynek mieszkalny lub obiekt uzupełniający.
Starosta stwierdził, że projektowany budynek zlokalizowany jest na działce znajdującej się w części na terenach oznaczonych w MPZP symbolem 7/MNR32- "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej" oraz symbolem 7/R- "tereny rolnicze", a istniejący budynek mieszkalny położony jest w jednostce oznaczonej w planie symbolem 7/MNR32.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. D., domagając się jej uchylenia. Wskazała, że na działce [...] znajduje się już budynek mieszkalny, a planowany budynek został zaprojektowany prze osoby posiadające stosowne uprawnienia, jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, posiada także wszelkie wymagane uzgodnienia i opinie. Zarzuciła, że organ uzasadniając swoją decyzję odmowną oparł się na błędnej interpretacji postanowień planu zawartych w pismach Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego.
Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu odwołania M.D. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z interpretacją zapisów planu dokonaną przez Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w W., zabudowa działki zlokalizowanej w terenie rolniczym kolejnym budynkiem mieszkalnym jest możliwa jedynie w przypadku, gdy jest ona już zabudowana. W sytuacji, gdy działka w części znajduje się w obszarze, na którym ustalenia planu dopuszczają zabudowę, nowa zabudowa winna być lokalizowana wyłącznie w tej części działki. Z uwagi na niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zasadne było wydanie decyzji odmownej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła M. D.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie § 28 ust. 2 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w W. z 15 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w C., poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie oraz art. 35 ust. 3 poprzez jego błędne zastosowanie, a także art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust 1, w zw. z art.
32. ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, skutkujące odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i nieudzieleniem pozwolenia na budowę, podczas gdy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd I instancji stwierdził, że kwestia sporna sprowadza się do wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w C., zatwierdzonego uchwałą Nr XVI 11/148/2008 Rady Miejskiej w W. z 15 lipca 2008 r., a w szczególności § 28 tego planu. Zgodnie z treścią przepisu § 28 wyznacza się tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolem 7/R z podstawowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze (ust.
- 1) Zgodnie z treścią § 28 ust. 2 pkt 1-4 na tych terenach ustala się:
- 1) utrzymanie upraw polowych, ogrodniczych i sadownictwa,
- 2) utrzymanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością wykonania robót budowlanych,
- 3) wymianę substancji mieszkaniowej,
- 4) możliwość realizacji drugiego budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży wyłącznie w granicach zabudowanych działek.
Działka skarżącej M. D. nr [...] położona w C. znajduje się zgodnie z ustaleniami planu miejscowego w części na terenie oznaczonym symbolem 7/R - tereny rolnicze, a w części na terenie oznaczonym symbolem 7/MNR 32 - tereny z podstawowym przeznaczeniem zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zagrodowa. Działka ta w części oznaczonej symbolem 7/MNR32 jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, natomiast planowana inwestycja ma być zlokalizowana w części działki oznaczonej symbolem 7/R.
W przekonaniu Sądu I instancji brak podstaw do takiej interpretacji planu jakiej dokonały organy I i II instancji, ponieważ z treści § 28 planu nie wynika, że w obszarze oznaczonym symbolem 7/R - obszary rolnicze - wyłączono możliwość realizacji obiektów budowlanych, w tym budynków mieszkalnych. Przeciwnie, przepis § 28 ust. 2 pkt 4, dopuszcza możliwość realizacji drugiego budynku mieszkalnego w granicach zabudowanych działek. Oznacza to, że jeżeli działka znajdująca się w terenie oznaczonym symbolem 7/R jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym względnie gospodarczym inwentarskim lub garażem, można zrealizować drugi obiekt tego samego rodzaju pod warunkiem, że będzie to możliwe wyłącznie w granicach zabudowanej działki. Nowa zabudowa musi być tego samego rodzaju oraz musi być zrealizowana w granicach tej działki. Innych warunków w tym zakresie przedmiotowy plan miejscowego nie przewiduje.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, nie ma powodu dla odstąpienia od wykładni językowej przepisu § 28 ust. 2 pkt 4 planu tym bardziej, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer 2006 r. s. 248).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazał Sąd I instancji, że działka inwestora znajduje się na terenie rolnym - oznaczonym symbolem 7/R w obowiązującym planie miejscowym i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Okoliczność, że część działki nr [...], na którym znajduje się już wybudowany budynek mieszkalny jest oznaczona innym symbolem niż 7/R i stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie ma znaczenia w sytuacji, gdy Rada Gminy nie wprowadziła takiego zróżnicowania do przedmiotowego planu. A zatem należy przyjąć, ze w granicach działki nr [...] w C. inwestor ma możliwość realizacji drugiego budynku mieszkalnego.
Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo materialne co miało wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił obie wydane w sprawie decyzje i orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz W., zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazując przepis § 28 ust. 1, pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w C., zatwierdzonego uchwałą Nr XVI 11/148/2008 Rady Miejskiej w W. z 15 lipca 2008 r., poprzez nietrafne przyjęcie, że norma ta dopuszcza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. D. pozwolenia na budowę.
Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej Burmistrz W. wskazał, że będąc organem odpowiedzialnym za prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wnosi przedmiotową skargę nie mogąc zgodzić się z treścią wyroku Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Rada Miejska w W. podejmując uchwalę w przedmiocie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczyła sobie zadanie precyzyjnego określenia terenów na których będzie w przyszłości brak możliwości zabudowy z uwagi na ich rolniczy charakter. W szczególności w § 28 wskazane zostało, że wyznacza się tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi oznaczone symbolem 7/R, na których obowiązuje ochrona przed przeznaczeniem na cele nierolnicze (§ 28 ust.1 uchwały). Na tych terenach ustala się możliwość realizacji drugiego budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży wyłącznie w granicach zabudowanych działek położonych na terenach rolniczych (§ 28 ust.2 pkt.4 uchwały).
Zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji, dokonującego odmiennej wykładni przepisu § 28 ust. 2 pkt 4 uchwały, w ocenie skarżącego kasacyjnie jest błędne. Przyjęcie takiej interpretacji prowadzi do wypaczenia celu jakim jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wyznaczanie przez organ uchwałodawczy gminy terenów objętych ochroną przed zabudową byłoby bezskuteczne. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w art.15 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz.717 z późn. zm.), gdzie ustawodawca obligatoryjnie wskazuje na obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Ponadto mając na uwadze regulacje wynikające z ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z 2004 r. Dz. U. nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) podniósł skarżący kasacyjnie, że przedmiotowa działka tylko w części przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Pozostała część działki znajdująca się w terenie rolniczym (7/R) nie posiada takiej zgody. Innymi słowy w stosunku do przedmiotowego terenu nie została dokonana procedura planistyczna zmierzająca do zmiany przeznaczenia terenu rolniczego na cele nierolnicze, a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej M. D. wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku po stronie Burmistrza W. legitymacji do jej złożenia, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. jedną z przesłanek warunkujących dopuszczalność skargi kasacyjnej jest wniesienie jej przez stronę.
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). przyjęto, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu dokonywać samodzielnych ustaleń dotyczących interesu prawnego (przymiotu strony) podmiotu wnoszącego skargę. Skład Siedmiu Sędziów NSA podkreślił, że sądowoadministracyjne postępowanie odwoławcze jest wszczynane przez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Z tego względu, z uwagi na szczegółowe uregulowania ustawowe w tym zakresie, trzeba mieć na uwadze, że aby powstał skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji musi dojść do spełnienia pięciu warunków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: skarga musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2), musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego albo inną uprawnioną do tego osobę (art. 175), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych (art. 176 w zw. z art. 174) oraz musi być należycie opłacona (art. 221).
Niedopełnienie któregoś z tych warunków czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie zgodnie z art. 178 p.p.s.a. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu. Wówczas ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmiot będący stroną wiąże się bowiem z posiadaniem takiego interesu. Kryterium "interesu prawnego" oznacza zaś, że będący przedmiotem zaskarżenia do sądu akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego, a nie interesu faktycznego skarżącego, musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.
Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale może mieć także swoje źródło w przepisach ustrojowych, jak również w przepisach proceduralnych. Status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony.
Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną wniesioną przez Burmistrza W. nie znalazł okoliczności wskazujących na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mogą być stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to może dotyczyć ich interesu prawnego lub obowiązku.
Natomiast postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być zrealizowany.
Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczania powietrza niektórymi substancjami trującymi), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.
Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, i tym ograniczać sposób jej zagospodarowania.
M. D. planuje na swojej działce nr [...] w miejscowości C. realizację budynku mieszkalnego, przy czym działka ta przylega do drogi gminnej, która stanowi działkę nr [...]. Z racji planowanego posadowienia budynku w głębi działki, dojazd do obiektu będzie odbywał się drogą wewnętrzną inwestora. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że uznanie Burmistrza W. za stronę postępowania przez organy administracji i Sąd I instancji wynikało ze stwierdzonej przez organ I instancji okoliczności bezpośredniego sąsiadowania działki gminnej (drogi) z planowaną inwestycją. Jednakże samo sąsiedztwo działek nie jest wystarczające do uznania jej właściciela za stronę postępowania. Zgodnie bowiem z ustaloną linią orzeczniczą przyjmuje się, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sąsiednia nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego.
Oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżącego kasacyjnie, uznał Sąd II instancji, że usytuowanie przedmiotowego obiektu nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki drogowej stanowiącej własność skarżącego. W konsekwencji nie można uznać, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponadto skarżący kasacyjnie Burmistrz W. na żadnym etapie postępowania nie wskazał przepisu prawa materialnego, który powodowałby naruszenie bądź ograniczenie jego praw lub obowiązków jako właściciela działki drogowej, albo też miał jakikolwiek wpływ na sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Ewentualne intensywniejsze wykorzystywanie działki drogowej przez właściciela działki nr [...] nie ograniczy więc praw skarżącego kasacyjnie w jakikolwiek sposób.
Podsumowując stwierdzić należy, że dokonując wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz opierając się o prawidłowo ustalony stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd II instancji uznał, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania, co w konsekwencji skutkowało wydaniem orzeczenia o oddaleniu skargi. Brak statusu strony po stronie Burmistrza W. skutkuje także niemożnością ustosunkowania się przez NSA do zarzutów sformułowanych w skardze.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 173 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.