Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 67/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 297/14, po rozpoznaniu skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tzw. obszar "A" po byłej cukrowni w mieście [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, stanowiącej działki nr [...] i [...]. U postaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tzw. obszar "A" po byłej cukrowni w mieście [...].

W dniu [...] września 2013 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tzw. obszar "A" po byłej cukrowni w mieście [...], dalej zwany jako "mpzp". Zaskarżona uchwała dotyczy m.in. obszaru nieruchomości położonej w [...], w skład której wchodzą działki o nr [...] i [...]. Obszar tych działek pokrywa się z obszarem oznaczonym w uchwale symbolami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Nieruchomość ta pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki.

W skardze skarżąca Spółka zarzucił organowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a w szczególności naruszenie:

1. 1. art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" lub "u.p.z.p.", w zw. z art. 1 pkt 1 ppkt 6 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku uprzedniego ustalenia czy uchwała ta jest zgodna z ustaleniami studium,
2. 2. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 233 Kodeksu cywilnego zwanego dalej "K.c." oraz w zw. z art. 33 ust. 3 Konstytucji RP, w tym przekroczenie dopuszczalnych granic władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności przy określaniu ustaleń ogólnych oraz ustaleń szczegółowych w części tekstowej oraz graficznej zaskarżonej uchwały poprzez wykraczające granice niezbędności, nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej przysługujących jej do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania zaskarżonego planu, prowadzące do uniemożliwienia korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem,
3. 3. art. 15 ust. 2 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nadużycie władztwa planistycznego organu i wprowadzenie zaskarżoną uchwałą niedopuszczalnych uregulowań w zakresie dróg wewnętrznych, ciągów pieszych oraz ogólnodostępnych miejsc odpoczynku, spotkań i rekreacji,
4. 4. art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nadużycie władztwa planistycznego i wprowadzenie zaskarżoną uchwałą niedopuszczalnych modyfikacji w stosunku do uregulowań ustawowych w zakresie wymogów związanych z prowadzeniem robót budowlanych przy zabytkach.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż od początku procesu planistycznego wnioskowała o określenie dla działki nr [...], o przeznaczenie pod zabudowę usługową z dopuszczeniem również możliwości zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa usługowa (handlowa) na obszarze działki nr [...], procentowo - w myśl przyjętych uregulowań m.p.z.p. - wynosi zaledwie 11,97 - 13 % w stosunku do całej powierzchni tej działki. Powierzchnia obu działek należących do skarżącej Spółki to łącznie [...] m², z tego powierzchnia terenu określona w m.p.z.p. jako [...] to [...] m², a powierzchnia określona w m.p.z.p. jako [...] to [...] m². W obecnej sytuacji teren dopuszczalny pod zabudowę w obszarze [...] (przyjęte w m.p.z.p. 45 %) obejmie [...] m² a w obszarze [...] (przyjęte w m.p.z.p. 15 %) obejmie [...] m², tj. łącznie [...] m². Zważywszy na zakładane ograniczenie powierzchni usługowej budynków do 70% (§ 11 ust. 2 pkt 3 lit. b m.p.z.p.) do zagospodarowania pod usługi pozostanie [...] - [...] m², co stanowi 11,97 % całej powierzchni nieruchomości skarżącej Spółki.

Ponadto wskazała, iż historyczna powierzchnia zabudowy (przed dokonanymi rozbiórkami) na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem [...], w stosunku do powierzchni tego terenu, wynosiła 73,36 % (samych tylko budynków - bez uwzględniania budowli stanowiących drogi, place itp.). Przyjęty obecnie m.p.z.p. przewidujący w tym zakresie 45 % wskaźnik dopuszczalnej zabudowy, w żadnym stopniu nie nawiązuje, zdaniem Spółki, do tradycji wykorzystania tego terenu. Powyższe zapisy powodują również konieczność lokalizacji na przedmiotowym obszarze mieszkań wraz z handlem, co uniemożliwia gospodarczo racjonalne zagospodarowanie terenu i jest nie do pogodzenia z planowanymi przez skarżącą inwestycjami. Skarżąca szacuje, że przyjęcie proponowanych w m.p.z.p. rozwiązań wymagałoby wykonania dodatkowo ok. 420 m² powierzchni całkowitej powierzchni mieszkalnych, celem realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Przyjęte rozwiązania prowadzą do drastycznego ograniczenia możliwości efektywnego wykorzystania nieruchomości, a w konsekwencji do znacznego spadku jej wartości ze szkodą dla skarżącej. Tak daleko idące ograniczenie praw, zdaniem skarżącej, pozbawiające ją możliwości zagospodarowania blisko 90% powierzchni nieruchomości jest nieuprawnione na gruncie obowiązujących przepisów i stanowi ingerencję zupełnie nieadekwatną i nieproporcjonalną do celów jakim to naruszenie ma służyć, naruszając wprost zasadę proporcjonalności. Ponadto przyjęte w m.p.z.p. zapisy § 11 ust. 2 pkt 4 lit b) i d), w świetle których: "b) gabaryty zabudowy: wysokość zabudowy maksymalnie 12m, dopuszcza się podwyższenie wysokości zabudowy do 16m dla części budynku stanowiących wyróżniki architektoniczne o wielkości maksymalnie 20% powierzchni zabudowy terenu, d) zaleca się indywidualny projekt budowlany obiektów z zastosowaniem wyróżników architektonicznych, w szczególności w rejonie części wejściowej do budynku głównego oraz wzdłuż dróg i ciągów pieszych wymaganych w urządzeniu terenu," powodują konieczność zmian funkcjonujących u skarżącej standardów budowy, stanowiąc nieuzasadnioną barierę inwestycyjną.

Skarżąca dopuszcza w tym zakresie pewne zmiany, jednak tak sztywne ograniczenie możliwości zagospodarowania terenu, w sposób nieuzasadniony uniemożliwiać będzie w przyszłości elastyczne dostosowanie brył budynków do wymogów inwestycji i może stanowić znaczne utrudnienie na etapie projektowania.

Skarżąca Spółka wskazała, że według § 2 ust. 8 pkt 9 " dopuszczalny zjazd z ul. [...] (prawoskręt)", natomiast zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 3 "dopuszcza się możliwość lokalizacji jednego nowego zjazdu z drogi gminnej - ul. [...] do terenu [...] oraz [...] - w miejscu wskazanym na rysunku planu - zał. nr 1 do niniejszej uchwały, lecz wyłącznie jako tzw. prawoskręt, szerokość wjazdu musi odpowiadać wartości odległości pomiędzy zachowanymi, historycznymi słupami ogrodzenia". Przytoczone rozwiązania, zdaniem Skarżącej, znacząco ograniczają możliwość racjonalnego wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, poprzez niczym nieuzasadnione ograniczenie zjazdu do jednej tylko relacji tzn. prawoskrętów, w sytuacji gdy zarówno w interesie skarżącej Spółki jak i ogólnie pojętym interesie społecznym należytego skomunikowania obszaru objętego mpzp leży umożliwienie budowy zjazdu z ul. [...] w relacji prawo i lewoskrętu.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że oznaczenie zjazdu na rysunku planu znajduje się na styku z działką nr [...]. Takie rozwiązanie, zdaniem skarżącej Spółki, sugerujące, że zjazd znajdować się ma na obu działkach należących do różnych podmiotów nie jest uzasadnione, jako że rodzi obawę komplikacji tym spowodowanych na etapie realizacji inwestycji. Założenie powodujące konieczność wykonania drogi - niezbędnej do korzystania z nieruchomości - na obu działkach, może uniemożliwić jakiekolwiek zagospodarowanie nieruchomości. Dodatkowo przeciwko umiejscowieniu zjazdu na granicy działek o nr [...] i [...] przemawia fakt, że działka nr [...] jest skomunikowana poprzez obszar oznaczony na załączniku graficznym do m.p.z.p. symbolem [...] (zapis § 10 ust. 1 pkt 4) "projektuje się publiczny ciąg pieszo-jezdny (gminny) dla obsługi istniejącej i projektowanej zabudowy w obszarze planu ([...]), w szczególności bezpośrednio terenów [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz pośrednio (poprzez drogę wewnętrzną [...]) terenów: [...] i [...])".

Zasadnym jest więc umożliwienie odpowiedniej niezależnej komunikacji z ul. [...] dla działki nr [...]. Spółka podkreśliła, że wykonana przez I.O. oraz G.O. "Analiza obsługi transportowej i prognozy ruchu dla planowanych obiektów handlowo-usługowych na terenie działek o nr [...],[...],[...] przy ulicy [...] w [...] ", znajdująca się w aktach sprawy, jednoznacznie wskazuje na możliwość wprowadzenia relacji skrętnych w obu kierunkach i potwierdza, że planowana inwestycja nie spowoduje utrudnień w komunikacji.

Skarżąca zwróciła też uwagę na nieuzasadnione nasycenie terenu objętego m.p.z.p. funkcjami komunikacyjnymi w sytuacji braku umożliwienia właściwego dostępu do ul. [...] ograniczonego do projektowanego bardzo wąskiego zjazdu (jedynie prawoskręt) dzielonego wspólnie z działką sąsiednią o nr [...] oraz istniejącego już wyjazd o identycznej szerokości na działce o nr [...]. Rozwiązanie takie jest nieracjonalne i niekonsekwentne przy uwzględnieniu proporcji w udostępnieniu terenu poprzez możliwość wjazdu i wyjazdu, a warunkami stworzonymi dla ruchu pieszego i planowanego ruchu samochodowego na tym terenie.

Skarżąca wskazała, że ograniczenie przewidziane w § 4 ust. 6 pkt 1 i 2, zgodnie z którym, " 6. W zakresie umieszczania reklam w obszarze planu ustala się: 1) zakaz lokalizacji reklam, jako wolnostojące obiekty budowlane; dopuszcza się wyłącznie reklamy lokalizowane jako szyldy reklamowe na elewacji budynków i wyłącznie o treści związanej z prowadzoną w obiekcie działalnością;

2) dla obiektów o wartościach kulturowych świadczących o przemysłowej przeszłości miejsca, objętych ochroną na podstawie zapisów planu miejscowego wielkość i lokalizację reklam należy uzgodnić z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków", uniemożliwi prowadzenie racjonalnej polityki reklamowej w zakresie prowadzonego przedsiębiorstwa, ponieważ działalność marketingowa, której istotnym aspektem pozostaje widoczna reklama zewnętrzna leży w dobrze pojętym interesie każdego przedsięwzięcia gospodarczego, a konstrukcje o charakterze masztów reklamowych stanowią standard przy prowadzeniu działalności obiektów handlowych, stąd zarzut nieuzasadnionego nadmiernego naruszenia uprawnień skarżącej wskazanym zapisem należy uznać za w pełni uzasadniony.

Zapisy § 11 ust. 2 pkt 4 lit g) i i) zgodnie z którymi " g) w zagospodarowaniu terenu uwzględnić przebieg głównych ciągów pieszych wskazanych na rys. planu - zał. nr 1 do uchwały, oraz "i) w obszarze [...], w miejscu wskazanym na rys. planu - zał. nr 1 do niniejszej uchwały obowiązuje nakaz urządzenia ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m²", pozbawiają skarżącą możliwości wykorzystania 1000 m² działki, co stanowi wprost stratę terenu niezbędnego do zachowania wskaźników biologicznie czynnych.

Zdaniem Skarżącej niezależnie od powyższych zarzutów, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do ustanowionych w części tekstowej i graficznej m.p.z.p. miejsc ogólnodostępnych odpoczynku i rekreacji, ustanowionych w centrum nieruchomości skarżącej, odcinka drogi wewnętrznej ([...]), publicznego ciągu pieszo-jezdnego ([...]) - za niedopuszczalnością tego typu uregulowań dodatkowo przemawiają określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami cele publiczne mogące stanowić podstawę ewentualnego wywłaszczenia, wśród których nie wymieniono ani dróg wewnętrznych, ani ciągów pieszo jezdnych, ani ogólnodostępnych miejsc spotkań, odpoczynku i rekreacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, zaś w przypadku nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie ewentualnie o oddalenie w całości skargi. Organ wskazał, że przedmiotowy teren stanowi obszar poprzemysłowy, zdewastowany, w znacznej części nieużytkowany, z pozostałościami obiektów budowlanych dawnej cukrowni. Cały obszar, stanowiący prawo użytkowania wieczystego skarżącej, nie jest obecnie zagospodarowany ani wykorzystywany na jakiekolwiek cele gospodarcze, które mogłyby być ograniczone poprzez ustalenia planu. Wręcz przeciwnie, dopiero poprzez ustalenia planu po raz pierwszy określają dla przedmiotowego obszaru przeznaczenie terenu oraz zasady jego zabudowy i zagospodarowania. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tzw. obszar "A" po byłej cukrowni w mieście [...] na przedmiotowym obszarze nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego.

Skarżąca, zatem dopiero poprzez fakt uchwalenia planu miejscowego dla przedmiotowych nieruchomości nabyła prawo do ich zabudowy i zagospodarowania zgodnie ze składanym przez siebie wnioskiem, tj. "z przeznaczeniem pod zabudowę usługową jako funkcja dominująca handel detaliczny w wolnostojących obiektach o powierzchni sprzedaży do 2000 m² wraz z parkingiem terenowym oraz jako funkcja uzupełniająca różnorodne usługi o charakterze centrotwórczym, w tym biura, hotele, gastronomia, stacje paliw oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna".

Powołanym wyżej wyrokiem Sąd I instancji stwierdził nieważność wymienionej uchwały w części dotyczącej działek Skarżącej. Sąd stwierdził, że skarżąca wezwała w dniu 10 lutego 2014 r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 P.p.s.a.

Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w [...] składającej się z działek nr [...] i [...], która jest objęta postanowieniami zaskarżonego planu. Nieruchomość skarżącej znajduje się na terenach oznaczonych w planie symbolami [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...]. Zatem Skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworząca tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości Skarżącej, a zwłaszcza przeznaczenie jej części pod drogę wewnętrzną ([...]), publiczny ciąg pieszo-jezdny ([...]) oraz nakaz urządzenia na terenie oznaczonym symbolem [...] ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m², w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego, co daje jej legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia m.p.z.p., mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). To samo dotyczy prawa użytkowania wieczystego.

Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi normatywne ujęcie instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy. W ramach tego władztwa rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu na obszarze gminy. Obowiązek uwzględnienia skargi na plan powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia planu, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. W myśl art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie. Na tle art. 140 K.c. za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne.

Sąd I instancji podkreślił, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów.

Zdaniem Sądu I instancji Rada Miejska w [...] podejmując zaskarżoną uchwałę nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne przeznaczając część nieruchomości Skarżącej pod drogę wewnętrzną ([...]), publiczny ciąg pieszo-jezdny ([...]) oraz nakaz urządzenia na terenie oznaczonym symbolem [...] ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m². Poza tym organ nie przedstawił adekwatnie szczegółowego, profesjonalnego i wiarygodnego uzasadnienia dla sposobu zagospodarowania, w tym przyjętych parametrów zabudowy, na terenie działek skarżącej, z którego wynikałby zasadność dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa użytkowania wieczystego. własności.

W ocenie Sądu I instancji Rada nie wykazała uzasadnienia dla ograniczenia prawa użytkowania wieczystego skarżącej w zakresie ogólnodostępnych miejsc odpoczynku, spotkań i rekreacji. W zaskarżonej uchwale § 11 ust. 2 pkt 4 lit. i postanowiono, że w obszarze [...], w miejscu wskazanym na rys. planu - zał. nr 1 do niniejszej uchwały obowiązuje nakaz urządzenia ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m². Uzasadniając takie przeznaczenie terenu stanowiącego cześć nieruchomości skarżącej, organ wskazał w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że nie ogranicza to wykonywania prawa własności, a jest specjalnym wymogiem dotyczącym zagospodarowania cennej przestrzeni ścisłego centrum miasta, które to stanowi główną przestrzeń publiczną. Podkreślono przy tym, że wymóg ten dotyczy jedynie 2% powierzchni nieruchomości skarżącej. Wprawdzie zadania własne gminy obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy), to jednak przy realizacji tego typu zadań rada gminy nie może dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności czy też prawa użytkowania wieczystego.

W ocenie Sądu I instancji warunkiem przeznaczenia określonych terenów w m.p.z.p. na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (art. 6 pkt 10 ustawy).

Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że można dokonać przeznaczenia terenu prywatnego na inny cel publiczny, który zostanie zrealizowany po nabyciu przez gminę nieruchomości. Gmina nie ma bowiem żadnych instrumentów prawnych umożliwiających jej dokonanie zakupu terenu przeznaczonego w planie na cel, który nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak zatem zgody właściciela nieruchomości spowoduje, że zamierzone przez gminę inwestycje nie będą mogły zostać zrealizowane, a więc nie będzie możliwe wykonanie postanowień miejscowego planu.

Nakaz urządzenia na terenie oznaczonym symbolem [...] ogólnodostępnego miejsca odpoczynku, spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000m² nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie wynika to ani z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też jakiejkolwiek innej odrębnej ustawy. W związku z tym Sąd stwierdził, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przy dokonywaniu ustaleń w tym zakresie. To samo dotyczy odcinka drogi wewnętrznej ([...]) oraz publicznego ciągu pieszo-jezdnego ([...]).

Publiczny ciąg pieszo - jezdny o symbolu [...] na części nieruchomości Skarżącej nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Z tego też powodu uznanie projektowanego ciągu pieszo - jezdnego za mający stanowić publiczny dojazd do terenów zieleni urządzonej publicznej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Co więcej, takie ustalenie w planie dokonane wbrew woli właściciela stanowi przekroczenie przez gminę uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu.

Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw prawnych do wytyczania dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenach niepublicznych. W niniejszej sprawie Rada wyznaczając na nieruchomości Skarżącej drogę wewnętrzną [...] wskazała na jej znaczenie w całym układzie komunikacyjnym przedmiotowego terenu, co wręcz świadczy o traktowaniu tej drogi jako ogólnodostępnej, a co nie znajduje uzasadnienia w przypadku takiej drogi na terenie niepublicznym z przyczyn takich samych jak w przypadku omówionego powyżej ciągu pieszo-jezdnego. Taka argumentacja mogłaby być rozważana jedynie w przypadku wyznaczenia w planie drogi publicznej. Uzasadniając przyjęte parametry zabudowy na terenie działek Skarżącej, organ wskazał w odpowiedzi na skargę na wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i krajobrazu, w tym w szczególności z określonymi na postawie przepisów odrębnych wymogami wynikającymi z wpisania przedmiotowego obszaru do rejestru zabytków nieruchomych województwa.

Z kolei w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazano, że było to wynikiem konsensusu pomiędzy walorami ekonomicznymi przestrzeni a koniecznością ochrony wartości historycznych obszaru zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków jako układ urbanistyczno-krajobrazowy miasta [...]. W procedurze sporządzania tego planu burmistrz dokonywał aż pięciokrotnie zmian ustaleń planu na skutek kolejnych odmów uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, także w zakresie powierzchni zabudowy.

Skarżąca wskazywała w toku postępowania, że przedmiotowy teren był niemalże całkowicie zabudowany obiektami danej cukrowni, natomiast zaskarżony plan znacznie ogranicza powierzchnię zabudowy. W ocenie Sądu I instancji Rada nie przedstawiła szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie, co nie uniemożliwia dokonanie oceny zgodności z prawem przyjętego rozwiązania w zakresie sposobu zagospodarowania, a w szczególności powierzchni zabudowy. Nie jest bowiem zdaniem Sądu wystarczające powołanie się jedynie na odmowę uzgodnienia przez konserwatora zabytków.

Również w toku postępowania organ nie wyjaśnił kwestii zaplanowanego zjazdu wspólnego dla nieruchomości skarżącej i nieruchomości, stanowiącej własność innego podmiotu. W odpowiedzi na wezwanie wskazywano na spójność całości rozwiązań komunikacyjnych łącznie z wytyczoną nową drogą wewnętrzną [...]. Wobec zakwestionowania przez Sąd wytyczenia w planie drogi wewnętrznej, powyższa argumentacja nie może zostać uwzględniona. Niezależnie od tego, zdaniem Sądu I instancji, budzi wątpliwości wyznaczenie wspólnego zjazdu dla dwóch niezależnych nieruchomości.

W skardze kasacyjnej gminy [...] od powołanego wyroku zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 7 ust.1 pkt 1 i pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g." poprzez ich niezastosowanie,
2. 2) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie,
3. 3) art. 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że nieprawdziwym jest twierdzenie o braku podstaw prawnych do wytyczenia dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Droga wewnętrzna jest jedną z kategorii podstawowych przeznaczeń terenu wskazanych w załączniku do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Wyznaczona w planie droga wewnętrzna – [...] umożliwi obsługę komunikacyjną terenu położonego w głębi analizowanego obszaru – [...], który nie posiada w stanie istniejącym powiązania z drogą publiczną, ani z innym terenem komunikacyjnym.

Ponadto wyznaczona droga wewnętrzna stanowi ciąg komunikacyjny, w którym zlokalizowana ma być ścieżka rowerowa do przystani kajakowej wynikająca z realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wskazano ponadto, że w miejscu wyznaczonego ciągu pieszo-jezdnego funkcjonuje obecnie droga wewnętrzna obejmująca działkę [...], stanowiąca jedyny dojazd do nieruchomości sąsiednich, m. in.: [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Skarżąca kasacyjnie wskazał, że sprawa określenia jednego dodatkowego zjazdu z ul. [...], łącznie dla dwóch nieruchomości, jest kwestią silnie uwarunkowaną historycznie. Jednym z elementów chronionych w historycznym układzie zespołu zabudowy dawnej Cukrowni jest ceglany mur i wjazdy na tereny Cukrowni. Zachowanie zaś istniejących części muru stanowi istotną przeszkodę w realizacji nowych zjazdów na teren planowanej zabudowy usługowej czy usługowo-mieszkaniowej bezpośrednio od ulicy [...]. Element ten był także przedmiotem negocjacji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Zdaniem Skarżącej kasacyjnie okoliczność, że lokalizacja ogólnodostępnych miejsc spotkań, odpoczynku i rekreacji nie jest wymieniona wprost w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie oznacza iż to miejsce nie jest częścią jednego z celów publicznych określonych w odrębnych ustawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 u.s.g., poprzez ich niezastosowanie. Art. 7 ust. 1 stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1); kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 10). Odnosząc się do tego zarzutu wskazać przede wszystkim należy, że powołane przepisy stanowią tzw. normy zadaniowe, czyli określające działania o charakterze celowym. Normy te nie mają nie mają charakteru upoważniającego określonego organu do działania w prawem określonej sytuacji (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 413). Z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań.

Normy te nabierają treści normatywnej wówczas, gdy przepisy szczególne, które regulują jakiś obszar stosunków społecznych, określą kompetencję organu do działania w określonych prawem sytuacjach. Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia przytoczonych norm zadaniowych poprzez ich niezastosowanie.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wynikający z powołanego przepisu obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z powołanego przepisu nie wynikają żadne ograniczenia (lub zakazy), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu.

Należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Odnosząc powyższe uwagi do treści samego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należało, iż Skarżąca kasacyjnie naruszenie wskazanej normy upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonego przepisu. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować eksponowanego przez Sąd I instancji naruszenia władztwa planistycznego gminy oraz naruszenia istoty prawa własności. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie stwierdził in genere, iż nie ma podstaw prawnych do wytyczenia dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz stwierdził, że w przedmiotowym planie tak usytuowane ciągi komunikacyjne dowodzą naruszenia istoty prawa własności i zasady proporcjonalności.

Zarzut trzeci skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 140 K.c. w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji, poprzez ich błędne zastosowanie. Art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Z kolei według art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Niewątpliwie prawo własności nie jest ius infinitum i treść tego prawa podlega różnym ograniczeniom, wynikającym z innych ustaw, w tym z up.z.p. Współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 K.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności musi być dokonywane w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności.

Odnosząc powyższe uwagi do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że przyjęcie w m.p.z.p. rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną i ciąg pieszo-jezdny oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowana tylko droga wewnętrzna i ciąg pieszo-jezdny. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 31.02.2013 r. II OSK 2518/12, cbois).

Oceny wymagała zatem okoliczność czy ww. ciągi komunikacyjne, określone w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z praktycznego punktu widzenia nie będą pełniły roli drogi publicznej. Koszty urządzenia i utrzymania dróg wewnętrznych obciążają właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod te drogi. Dlatego istotnym było ustalenie, czy obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi teren o ograniczonym dostępie, czy też faktycznie użytkownikiem dróg wewnętrznych będzie znacząca liczba osób, co wskazywałoby, że wspomniane ciągi komunikacyjne rzeczywiście będą pełniły rolę dróg publicznych, których urządzenie i utrzymanie zostało przez gminę przerzucone na Skarżącą. Rozważenia wymagało, czy w sprawie nie doszło do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostki i czy Skarżąca nie jest zmuszona do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., Sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi gminne zaliczone są do dróg publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 powołanej ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Natomiast - w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W ustawie o drogach publicznych występuje więc podstawowy podział na drogi publiczne (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) oraz na drogi wewnętrzne. Pojęcia drogi wewnętrznej używa prawodawca także w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cele publiczne określa wydzielenie gruntów wyłącznie pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, a więc wyłącznie klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 240/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowy ciąg pieszo - jezdny nie stanowi drogi publicznej. Jeżeli natomiast projektowany ciąg pieszo - jezdny miałby mieć charakter drogi publicznej, to już na etapie planowania powinien spełniać co najmniej wymagania określone dla najniższej klasy drogi gminnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 2012/10).

Jak wynika z układu nieruchomości w rozpoznawanej sprawie teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną ([...]) oraz publiczny ciąg pieszo-jezdny ([...]) ma charakter ogólnodostępny, bowiem służy skomunikowaniu znacznego obszaru, na którym położone są nieruchomości należące do różnych podmiotów, z drogą publiczną. Poprawny jest zatem pogląd Sądu I instancji, że Rada Miejska w [...] nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Zaproponowane rozwiązania urbanistyczne powodują w istocie przerzucenie obowiązku urządzenia i utrzymania ciągów komunikacyjnych ogólnodostępnych na podmiot prywatny. Dla oceny poprawności przedstawionych rozwiązań nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że w miejscu wyznaczonego ciągu pieszo-jezdnego funkcjonuje droga wewnętrzna stanowiąca jedyny dojazd do nieruchomości o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Okoliczność istnienia drogi wewnętrznej nie uzasadnia zobowiązania podmiotu prywatnego do nałożenia w m.p.z.p. obowiązku utrzymania drogi, która według m.p.z.p. miałaby charakter ogólnodostępny.

Rację ma także Sąd I instancji, że określenie w m.p.z.p. ogólnodostępnego miejsca odpoczynku spotkań i rekreacji o powierzchni co najmniej 1000 m² stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego. Tak określony sposób zagospodarowania jest swoistą pułapką dla właściciela gruntu, bowiem z jednej strony tak określone przeznaczenie nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nie powoduje obowiązku wykupienia tego gruntu pod cel publiczny, a z drugiej strony obciąża właściciela gruntu (użytkownika wieczystego) do urządzenia obszaru ogólnodostępnego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.