Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 4027/03 oddalił skargę Stowarzyszenia H. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...], którą Miejski Konserwator Zabytków w W. odmówił Stowarzyszeniu H. udzielenia zezwolenia na wykonanie zabudowy tunelu centralnego dworca kioskami handlowo-usługowymi.
Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, powodem odmowy było to, że przedstawiona w projekcie wizja zabudowy tunelu centralnego kioskami jest sprzeczna z pierwotnym, docelowym sposobem zagospodarowania zabytkowego dworca. Budowa kiosków w tunelu naruszałaby walory zabytkowe tego obiektu.
W odwołaniu od powyższej decyzji, Stowarzyszenie H. podnosi, iż decyzją z dnia 17 czerwca 1997 r. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kiosków handlowych w tunelu centralnym budynku Dworca Głównego w W. W terminie ważności powyższej decyzji, przedmiotowe kioski nie zostały zbudowane, z powodu wprowadzenia inwestora w błąd przez organy, jak twierdzi strona, i należało wystąpić ponownie o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż zdaniem organu, poprzednia decyzja wygasła. Inwestor nie zgadza się też z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.
Minister Kultury po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazuje się na zabytkowy charakter budynku dworca głównego w W., który został zbudowany w latach 1855-1857 i z racji tej, decyzją Konserwatora Zabytków miasta W. z dnia 21 czerwca 1966 r. został wpisany do rejestru zabytków. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdza, że przedstawiony projekt zamierzonej inwestycji, sprzeczny jest z zasadami ochrony konserwatorskiej. Zatem organ pierwszej instancji słusznie odmówił wydania pozwolenia na budowę. Zabudowanie tunelu centralnego dworca głównego dwudziestoma kioskami, zburzyłoby przestrzeń tego tunelu – najbardziej reprezentacyjnej części dworca. Planowana inwestycja przyczyniłaby się do pomniejszenia zabytkowej wartości budynku dworca głównego w W. Stanowiłoby to zbyt agresywną ingerencję w zabytkową tkankę budynku.
Decyzja z dnia 17 czerwca 1997 r. wygasła, gdyż nie rozpoczęto budowy przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Przedstawiany nowy projekt zabudowy tunelu dworca, był sprzeczny z projektem budowlanym z 1996 r.
Stowarzyszenie H. pismem z dnia 15.10.2003 r., złożyło skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów art. 27 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, art. 8, 11, 107 § 3 i 110 kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Zdaniem Stowarzyszenia H., decyzja z dnia 17 maja 1997 r. (powinno być: 17 czerwca 1997 r.) nigdy nie wygasła, a inwestor w trakcie realizacji tej decyzji był wielokrotnie wprowadzany w błąd przez organy. Skarżąca nie zgadza się też z argumentacją, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż jej zdaniem dotyczy ona holu głównego dworca a nie tunelu centralnego. Ponadto organ drugiej instancji nie dokonał żadnej oceny decyzji Prezydenta W. z dnia 17 czerwca 1997 r.
Minister Kultury w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2005 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja, nie naruszają prawa. Z uwagi na zabytkowy charakter dworca głównego w W., wymagane było wydanie decyzji przez organy ochrony zabytków, co wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 27 ustawy o ochronie zabytków. Decyzjom wydanym w tej sprawie nie można zarzucić dowolności, gdyż zostały właściwie uzasadnione przez wskazanie zasad konserwatorskich, które uzasadniały podjęcie takich rozstrzygnięć. Zaś kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczają się do kontroli legalności decyzji administracyjnych, a nie ich celowości. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 110 kpa, gdyż organy ochrony zabytków nie wydały wcześniej w tej sprawie decyzji, którą mogłyby być związane.
Stowarzyszenie H., reprezentowane przez adw. E. S., wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opierając ją na następujących podstawach"
" I. naruszeniu przepisów prawa materialnego, a to:
- - art. 25 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ((Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie przepisu art. 27 nieobowiązującej już ustawy o ochronie dóbr kultury,
- II. naruszeniu przepisów postępowania, a to:
- - art. 7 i 11 kpa poprzez niewskazanie obiektywnych kryteriów i przesłanek oraz dokonania analizy dokładnego stanu faktycznego oraz wskazania kryteriów, którymi kierowała się strona pozwana, odmawiając pozwolenia na zabudowę tunelu centralnego dworca PKP W. Główny i pominięcie tych okoliczności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie,
- - art. 75 i 76 kpa poprzez pominięcie dowodów w tym dowodów z dokumentów urzędowych na okoliczności istotne w sprawie, z w szczególności decyzji Prezydenta W. z dnia 17.06.1997 r. o wydaniu pozwolenia na budowę kiosków w tunelu centralnym Dworca Głównego, po wydaniu stosownego zezwolenia przez Konserwatora Zabytków, która to okoliczność dyskwalifikuje odmowę tegoż organu w niniejszej sprawie oraz przyjętą argumentację,
- - art. 134 § 1 ustawy ppsa poprzez nierozpoznanie przez WSA skargi w granicach jej zaskarżenia i wydania wyroku z pominięciem wniesionych zarzutów".
Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wnosi się o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej powołanej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu natomiast, Sąd bierze jedynie pod uwagę ewentualne przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu, takich przesłanek nie ma.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zamieszczony w pkt I skargi kasacyjnej, jest pozbawiony podstaw. Zresztą nie znajduje on uzasadnienia w dalszej części skargi. Przepisy powołanej tam ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z jej art. 151, weszły w życie z dniem 17 listopada 2003 r. Tymczasem decyzja Ministra Kultury została wydana w dniu [...]. Zgodnie z art. 139 ust. 1 i art. 140 ust. 1 powyżej powołanej ustawy, przepisy nowej ustawy stosuje się tylko do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie. Natomiast decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury zachowują ważność.
Pozostałe zarzuty oparte na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego są chybione, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekał na podstawie przepisów tego aktu prawnego, ale w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego orzekają organy administracji publicznej (art. 1 kpa). Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 ppsa). Zresztą powyższe zarzuty podobnie, jak i wcześniej podnoszone przez pełnomocnika inwestora, nawiązujące do decyzji z lat 1996 i 1997, są wyprowadzane z błędnych przesłanek, nie mogą więc prowadzić do prawidłowych wniosków.
Decyzje Prezydenta W. z dnia 30 grudnia 1996 r. i 17 czerwca 1997 r. zostały wydane na podstawie przepisów Prawa budowlanego – przez organ nadzoru architektoniczno-budowlanego (zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej). Natomiast decyzja z dnia [...] podobnie, jak i decyzja Ministra Kultury z dnia [...], zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w związku z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Są to dwa różne typy decyzji, wydane w oparciu o różne podstawy prawne i przez różne organy, nie można więc ich wprost porównywać i doszukiwać się pomiędzy nimi zależności tym bardziej, że jak wynika z dokumentów, decyzja z dnia 17 czerwca 1997 r. wygasła i tego nie można było poddawać kontroli w tym postępowaniu. W takim razie, postępowanie w wyniku którego wydano decyzje z dnia [...] i [...], są wydane w innym (nowym) postępowaniu, niż te wcześniejsze z lat 1996 i 1997, i w innej sprawie, nie ma więc między nimi takiego związku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 kpa. Opinia konserwatora zabytków wyrażona przy decyzji z dnia 17 czerwca 1997 r. nie wiąże tego organu w niniejszej sprawie. Tym samym również zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa jest nieuzasadniony.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.