Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 816/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. i J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] Wojewoda Opolski stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp.j. pozwolenia na przebudowę części podziemnej hali tartaku w zakresie przesunięcia lokalizacji taśmociągu z wykonaniem komory na taśmociąg, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] km [...].
Po rozpatrzeniu odwołania K.P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wyżej wymienioną decyzję Wojewody Opolskiego i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.
Wnioskiem z dnia 22 lutego 2008 r. B. i J.K. (uzupełnionym kolejnymi pisami), wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 K.p.a. – brak udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją oraz unieważnienie uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi: [...] (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2001 r. Nr 127, poz. 1391), wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 529/07 i z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 575/08.
Po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. Decyzję tę po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...]. Wniesiona na powyższą decyzję przez B.K. i K.K. skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2057/10. Jednakże na skutek skargi kasacyjnej skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. stwierdził wydanie decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. z naruszeniem prawa, lecz odmówił jej uchylenia z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 K.p.a.
W ocenie organu B. i J.K. winni mieć przymiot strony w niniejszej sprawie. Skoro zatem nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., to wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym ww. decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz z naruszeniem przepisu art. 10 K.p.a. Jednocześnie organ powołując się na art. 146 § 1 K.p.a. wyjaśnił, że jego decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. została doręczona stronom w dniu 23 sierpnia 2007 r. Zatem w dniu 23 sierpnia 2012 r. upłynął pięcioletni termin od dnia jej doręczenia.
Tym samym upływ pięciu lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. uniemożliwia jej uchylenie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. Zaś organ może jedynie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Po rozpatrzeniu wniosku B. i J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r.
W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., iż skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. została wydana z naruszeniem ww. przepisu i art. 10 K.p.a. oraz że nie jest możliwe jej uchylenie z uwagi na upływ pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.
Ponadto wyjaśnił, że fakt unieważnienia wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] nie wypełnia przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., gdyż uchwała nie jest ani decyzją ani orzeczeniem sądu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i J.K., wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że upływ pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. nie ma do nich zastosowania, ponieważ nie doręczono im decyzji. Zaś interpretacja przedstawiona przez organ, że ww. termin biegł od dnia doręczenia decyzji pozostałym stronom, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę państwa prawa. Zdaniem skarżących w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Kwestia wyeliminowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieposiadanie przez inwestora jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy na żaden z obiektów wchodzących w skład tartaku, nie może zostać pominięta jako podstawa do uchylenia kwestionowanych decyzji. Okoliczności te bowiem w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że sporne decyzje zapadły z naruszeniem prawa.
Skarżący zarzucili organowi nieprzeanalizowanie, czy powołane przez nich okoliczności, np. dotyczące hałasu, nie podpadają pod dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że organ mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając całokształt przedsięwzięcia jakim jest tartak i położenie działek skarżących uznał, że skarżący winni być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Tym samym organ zasadnie przyjął, że spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Jednak mimo zaistnienia podstawy do wznowienia, z uwagi na upływ pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. i treść art. 151 § 2 K.p.a. niemożliwym stało się uchylenie ww. decyzji. Zdaniem Sądu organ prawidłowo wykazał, że decyzja ostateczna została doręczona inwestorom w dniu 23 sierpnia 2007 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne poświadczenia odbioru decyzji, a zatem pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., upłynął w dniu 23 sierpnia 2012 r. Upływ 5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. uniemożliwił jej uchylenie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a., natomiast ustalenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nakazywało stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Następnie Sąd wskazał, że skarżący podnoszą, iż sposób obliczenia terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a. jest nieprawidłowy, albowiem cenzurę czasu winno stanowić doręczenie decyzji skarżącym, jako stronie postępowania. Zdaniem Sądu ten sposób wykładni ww. przepisu jest błędny. Wprawdzie przepis ten nie precyzuje adresatów decyzji, to jednak nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Przyjęcie, iż kwestia doręczenia decyzji dotyczy także osób wnoszących o wznowienie postępowania właśnie dla tej przyczyny, że nie brali udziału w toczącym się postępowaniu, czyniłoby przepis art. 146 § 1 K.p.a. iluzorycznym. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi wątpliwości. Zaś terminy przedawnienia, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a., mimo zamieszczenia ich w kodeksie postępowania, mają charakter materialny. Nie mogą być przywrócone i stanowią negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym.
Konkludując Sąd zaznaczył, że w sytuacji przekroczenia pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. zakaz uchylenia decyzji ostatecznej jest bezwzględny. Wobec konieczności odmowy uchylenia decyzji, bez znaczenia pozostają wszelkie okoliczności, które spowodowały, że sprawy nie udało się merytorycznie zakończyć przed upływem wskazanego wyżej terminu przedawnienia. Nie ma zatem także znaczenia fakt, że postępowanie, z uwagi na kilkukrotne uchylanie decyzji przez organ lub Sąd, toczyło się przez kilka lat. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zostaje zwolniony z obowiązku zbadania zgłoszonych we wniosku strony przesłanek wznowienia.
Nadto Sąd wyjaśnił, że decyzja stwierdzająca wydanie weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego, jednak rozstrzygnięcie takie jest istotne dla interesów strony, albowiem daje jej możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.
W ocenie Sądu w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. organ słusznie uznał, że w sprawie taka nie zachodzi. W uzasadnieniu przypomniał, że strona jako kolejną przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. podnosząc, że unieważniona została uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] stanowiąca podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę hali i przesunięcie taśmociągu. Treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż chodzi o akty indywidualne (decyzje, orzeczenia), które poprzedzały w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji ostatecznej. Przepis ten odnosi się do takich aktów jak "decyzja lub orzeczenie sądu", a zatem nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała rady gminy.
Zdaniem Sądu nie może się także ostać zarzut skargi dotyczący nierozważenia przez organ, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ był zobowiązany w postępowaniu z wniosku skarżących do zbadania przesłanek wskazanych we wniosku. Skoro zatem skarżący, jako podstawy wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i 8 K.p.a., to nie można skutecznie postawić organowi zarzutu niebadania z urzędu innych przesłanek, o których mowa w art. 145 K.p.a., w tym przesłanki z pkt 5 ww. przepisu.
Reasumując Sąd stwierdził, że organ zasadnie, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał, że zaistniała podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jednocześnie, z uwagi na okoliczności o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a. (upływ terminu uniemożliwiający uchylenie kontowanej decyzji), na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., stwierdził wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, wskazując, że decyzja nie może być uchylona z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
1/ art. 146 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w okolicznościach sprawy, w których wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed upływem okresu pięciu lat od wydania prawomocnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nawet prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1613/11) wydany został przed upływem tego okresu, odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy bieg terminu przedawnienia został skutecznie przerwany przez złożenie wniosku w dniu 22 lutego 2008 r. 2/ art. 35 w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie, że pomimo iż w dniu 26 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem (II OSK 1613/11) zakończył postępowanie uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji oraz uprzednie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także w uzasadnieniu orzeczenia jednoznacznie wskazał, że skarżący posiadają przymiot strony (czym organ w ponownym rozpoznaniu był związany), co winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej – organ zwlekał z wydaniem tej decyzji aż do [...] grudnia 2012 r., co skutkowało przekroczeniem pięcioletniego terminu, a przy tym w żadnej mierze nie może pociągać za sobą negatywnych konsekwencji dla strony.
Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 176 i art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wg norm przepisanych.
Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd przepisów art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy, która to kontrola sprowadzała się do weryfikacji prawidłowości zastosowania przez organ art. 146 § 1 K.p.a.
W ocenie skarżącej bieg terminu z art. 146 § 1 K.p.a. został skutecznie przerwany złożonym w dniu 22 lutego 2008 r. wnioskiem. Ponadto skarżąca podniosła, że to z winy organu i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zarówno organ jak i Sąd wydali nietrafne rozstrzygnięcia) doszło do upływu przedmiotowego terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska zaznaczyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 146 § 1 K.p.a. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, że bieg terminu o którym mowa w tym przepisie został przerwany złożeniem wniosku z dnia 22 lutego 2008 r.
Zgodnie z treścią art. 146 § 1 K.p.a. "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Przepis ten określa przesłankę negatywną ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Upływ wskazanych w tym przepisie terminów powoduje, że organ traci kompetencję do merytorycznego orzekania w sprawie. Niewątpliwie w świetle art. 146 § 1 K.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (porównaj wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. I OSK 433/08, publikowany w zbiorze LEX nr 595378).
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie kwestionuje, że na datę wydania zaskarżonej decyzji upłynął już pięcioletni termin o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. w stosunku do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą uchylono decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę części podziemnej hali tartaku, co nastąpiło z dniem 23 sierpnia 2012 r. Podnosi jednakże w kasacji, że w sprawie przepis art. 146 § 1 K.p.a. nie mógł mieć zastosowania, gdyż złożenie wniosku z dnia 22 lutego 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. przerwało bieg przedmiotowego terminu.
Powyższy pogląd skarżącej jako wadliwy nie zasługuje na aprobatę, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji. Podkreślić bowiem należy, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż terminy z art. 146 § 1 K.p.a. mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, chociażby została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być także przywrócony, ani przerwany, gdyż takiej możliwości ustawodawca nie przewidział. Zaś w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 organ zobowiązany jest do zastosowania art. 151 § 2 K.p.a. (zobacz orzeczenia NSA: z dnia 3.09.2010 r. I OSK 1444/09, z dnia 18.02.2010 r. I OSK 561/09). Zatem argument o przerwaniu biegu terminu przedawnienia nie mógł zostać uznany za zasadny.
W tym miejscu zauważyć należy, że kwestia przyczyn z powodu których nastąpił upływ pięcioletniego terminu nie ma żadnego znaczenia z punku widzenia konieczności zastosowania przez organ normy art. 146 § 1 K.p.a. Zatem podnoszone przez skarżącą okoliczności w postaci długotrwałości postępowania administracyjnego i sądowego oraz podejmowania nietrafnych rozstrzygnięć czy przekroczenie przez organ terminów do wydania decyzji, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie może spowodować oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci niezastosowania w sprawie art. 146 § 1 K.p.a. i z pominięciem tego przepisu doprowadzić do wyeliminowania decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. z obrotu prawnego. Bowiem w sytuacji, gdy do upływu przedmiotowego terminu dojdzie, to organ ma bezwzględny obowiązek wzięcia pod uwagę tej negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej.
Zatem także i zarzut naruszenia art. 35 K.p.a. (określającego terminy załatwiania spraw) w zw. z art. 12 K.p.a. (statuującym zasadę szybkości postępowania) nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Jak już wyżej powiedziano kwestia niewydania decyzji w terminie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia stwierdzenia upływu pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. W tej sytuacji także i zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy, która sprowadzała się do weryfikacji prawidłowości zastosowania przez organ art. 146 § 1 K.p.a., nie może się ostać.
Z powyższych względów, wobec bezzasadności podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.