Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005 r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 14 stycznia 2005 r. B. S. i R. S. złożyli do Burmistrza O. wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu w mieście O. na działce nr 7 w obrębie nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie części budynku usługowego, rozbudowie tarasu z zadaszeniem całości tarasu, dobudowie pomieszczenia gospodarczego poprzez zwiększenie wysokości ścianki kolankowej z zachowanie geometrii dachu.
Burmistrz O. sporządził projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przesłał go do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w celu uzgodnienia, na podstawie art. 64 ust. 1 w związku z art. 53ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr80,poz. 717'zezm.).
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie uzgodnił projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na fakt, iż teren, na którym jest planowana przedmiotowa inwestycja został zarezerwowany pod budowę obwodnicy O., co wynika z planów rozbudowy drogi krajowej nr [...], a także z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego O. i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. Zdaniem organu, mimo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego O. nie jest już aktualny, zarządca drogi jest zobowiązany do ochrony drogi krajowej nr [...] w związku z ustaleniami tego planu, a ponadto, podniósł że ustalenia istniejącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. - zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a więc zarządca drogi musi opierać się na ustaleniach nieobowiązującego już miejscowego planu.
Organ wskazał także, że - zgodnie z art. 35 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) - w zarezerwowanym na drogę pasie terenu mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, natomiast -w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) - przedmiotowa inwestycja nie może być zaliczona do kategorii inwestycji tymczasowych.
B. S. i R. S. wnieśli w dniu 2 maja 2005 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że planowana inwestycja nie polega na budowie nowego obiektu czy znaczącej rozbudowie istniejącego, lecz ma jedynie charakter kosmetycznej przebudowy, niezbędnej z uwagi na sytuację na rynku usług hotelarsko-gastronomicznych.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia utrzymanego w mocy i wskazał, że trwa postępowanie zmierzające do przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., którego projekt został uzgodniony przez zarządcę drogi postanowieniem z dnia 8 lipca 2005 r. W planie tym, zdaniem organu, teren obejmujący m. in. obszar planowanej inwestycji stanowi rezerwę terenu pod skrzyżowania i węzły dla projektowanej obwodnicy O., co przesądza o konieczności rozbiórki znajdujących się na tym terenie obiektów. Wydanie postanowienia o uzgodnieniu i w efekcie zrealizowanie inwestycji doprowadziłoby, według organu, do poniesienia w przyszłości przez zarządcę drogi dodatkowych kosztów związanych ze zrekompensowaniem nakładów na przedmiotową inwestycję.
Organ zaznaczył również, że do czasu wydania decyzji lokalizacyjnej na budowę obwodnicy zarządca drogi nie może podjąć działań zmierzających do oszacowania wartości nieruchomości odwołujących się i jej wykupienia.
B. i R. S. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do sądu administracyjnego wnosząc o jego uchylenie, a w przypadku braku zgody na inwestycję o nakazanie organowi odkupienia budynków z gruntem za szacunkową wartość 1.500.000 zł. Skarżący stwierdzili, że uzyskali szereg decyzji i postanowień organów administracji publicznej, które umożliwiły zrealizowanie i użytkowanie istniejącego obiektu. Podnieśli, że ich wniosek - dotyczący podniesienia starego dachu i zadaszeniu tarasu - w żaden sposób nie koliduje z planami budowy obwodnicy, która według nich nie powstanie przez najbliższe 10 lat, gdyż nie widnieje w planach inwestycyjnych,
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na podstawie powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jedynym powodem wydania przez organ zaskarżonego postanowienia, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był argument, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należąca do skarżących działka nr 7, na której zamierzają oni zrealizować inwestycję znajduje się na terenie przewidzianym pod budowę obwodnicy O., stanowiącym swoistą rezerwę terenu dla budowy tej drogi. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby toczyło się postępowanie o ustalenie lokalizacji na budowę wspomnianej wyżej obwodnicy. Wskazują na to tylko twierdzenia organu, które nie zostały poparte jakimikolwiek dokumentami. Uzasadniona jest więc teza, że ta inwestycja drogowa pozostaje jedynie w zamierzeniach, które nie spowodowały wszczęcia żadnego postępowania zmierzającego do ich realizacji.
W tym stanie rzeczy nieuzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest nieuzasadnionym naruszeniem istotnych interesów skarżących, którzy nie mogliby realizować przedmiotowej inwestycji przez bliżej nieokreślony czas. Sąd wskazał także, że gmina O. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, trwa postępowanie zmierzające do przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., którego projekt został uzgodniony przez zarządcę drogi postanowieniem z dnia 8 lipca 2005 r. Podniesiony przez organ argument, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. przewidziano realizację obwodnicy na obszarze planowanej przez skarżących inwestycji i w związku z tym przyszły plan miejscowy musi uwzględniać realizację obwodnicy nie uzasadnia podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Jak wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Zważyć jednak należy, iż co prawda projekt planu powinien być zgodny ze studium, lecz gmina O. - jak wspomniano powyżej - nie posiada miejscowego planu. Niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o nieuzgodnieniu projektu decyzji na podstawie zakazu zabudowy wyrażonego w studium uwarunkowań, choćby prace nad planem były zaawansowane. W sytuacji braku planu organ gminy może - na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego, nie dłużej niż na 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W takim stanie rzeczy zaskarżone postanowienie przekracza dopuszczalne granice uznania administracyjnego, które to uznanie nie może oznaczać dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 zez zm.) przez błędną jego wykładnię i wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Sądu jest błędne, a w analogicznej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wydano odmienne rozstrzygnięcie (wyrok z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt IV S.A./Wa 743/04). Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.
W takim stanie rzeczy bezspornym wydaje się fakt, iż ustalenia stadium Gminy O. uwzględniające przyszłą przebudowę drogi krajowej nr [...] są obowiązujące. Z kolei ustalenia studium zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Szczególnie istotne znaczenie ma okoliczność, że w dniu 31 marca 2006 r. Rada Miejska w O. uchwałą Nr [...] przyjęła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. w granicach administracyjnych a w załączniku nr 6 na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziła zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. w granicach administracyjnych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 10 czerwca 1999r. nr [...] (zmienionego uchwałą z dnia 31 marca 2005 r. Nr [...]).
Zdaniem organu, skoro działka nr 7, należąca do B. i R. S. położona jest w strefie rezerwy komunikacyjnej, wówczas w tej sytuacji zastosowanie ma art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowiący, że w pasie terenu przeznaczonego pod przyszłą budowę dróg, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. W rozumieniu przepisu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku na działce nr 7 nie może zostać zaliczona do kategorii inwestycji tymczasowych, a zatem jego lokalizacja w strefie rezerwy komunikacyjnej jest wyłączona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.).W myśl powołanego przepisu ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei przepis art. 87 ust. 1 pow. ustawy stanowi, że te studia uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Studium nie jest zarazem aktem prawa miejscowego, ma charakter wewnętrzny (art. 9 ust. 5).
Rezerwa terenu pod budowę węzła komunikacyjnego – projektowanej obwodnicy O. była uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do końca 2004 r. Jej realizację ujęto w uchwale z dnia 31 marca 2005 r. zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a organy gminy są zobowiązane do badania spójności postanowień planu z postanowieniami studium. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r. projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający rezerwę pod budowę obwodnicy, był już uzgodniony przez zarządcę drogi postanowieniem z dnia 8 lipca 2005 r., niekwestionowanym przez Gminę. Przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w razie braku planu organ gminy może zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego, nie dłużej niż na 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
B. S. i R. S. wniosek o wydanie decyzji wnieśli 14 stycznia 2005 r. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia i kontroli sądowej prace nad nowym planem były bardzo zaawansowane a projekt planu uzgodniony z zarządcą drogi. Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 31 marca 2006 r. W przypadku gdyby postępowanie zostało zawieszone, po roku byłoby podjęte i na etapie uzgodnień doszłoby do uchwalenia planu miejscowego i uwzględnienia jego postanowień.
Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia zarządca drogi był związany wcześniejszym postanowieniem o uzgodnieniu projektu planu miejscowego, a proces planistyczny był zaawansowany. W takiej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadniony.
W sytuacji faktycznej i prawnej istniejącej w sprawie uchylenie zaskarżonego postanowienia,zgodnego ze studium i z uzgodnionym wcześniej projektem planu miejscowego (już uchwalonym), prowadziło do sytuacji gdy zostanie wydane postanowienie o takiej treści jak postanowienie zaskarżone.
Zważywszy na powyższe, w sytuacji gdy skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów procesowych,na podstawie art. 184 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O odstąpieniu od kosztów odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 pow.ustawy.