Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 823/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. i J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] Wojewoda Opolski stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K.P. pozwolenia na budowę namiotu magazynowego nie związanego trwale z gruntem, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonego w [...] przy ulicy [...].
Po rozpatrzeniu odwołania K.P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r.
Wnioskiem z dnia 22 lutego 2008 r. B. i J.K. (uzupełnionym kolejnymi pisami), wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. Jako podstawę wznowienia wnioskodawcy wskazali brak udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją oraz unieważnienie uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi: [...] (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2001 r. Nr 127, poz. 1391) wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 529/07 i z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 575/08.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] października 2007 r. Następnie decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2009r. znak [...]. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 620/09, wydanym na skutek skargi B.K. i J.K.
Ponownie rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...]. Również ta decyzja została zaskarżona przez małżonków K. do sądu administracyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2049/10 skarga została oddalona, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1614/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B.K., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r.
Po raz kolejny rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] października 2007r. z naruszeniem prawa, lecz odmówił jej uchylenia z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu organ wskazał, że B. i J.K. przysługuje przymiot strony. Jednocześnie wyjaśnił, że skoro wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2007 r., to wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz z naruszeniem przepisu art. 10 K.p.a. Jednocześnie organ, powołując się na art. 146 § 1 K.p.a., wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] października 2007 r. została doręczona stronom w dniu 5 listopada 2007 r. i w dniu 6 listopada 2007 r. W dniu 6 listopada 2012 r. upłynął więc pięcioletni termin od dnia jej doręczenia. Upływ 5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2007 r. uniemożliwia jej uchylenie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. Organ może wówczas jedynie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 K.p.a.).
Po rozpatrzeniu wniosku B. i J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ podzielił stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., iż skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym decyzja z dnia [...] października 2007 r. została wydana z naruszeniem ww. przepisu i art. 10 K.p.a. oraz że nie jest możliwe jej uchylenie z uwagi na upływ pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.
Ponadto organ wskazał, że fakt unieważnienia wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] nie wypełnia przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., gdyż uchwała nie jest ani decyzją ani orzeczeniem sądu, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i J.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że upływ pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. nie ma do nich zastosowania, ponieważ skarżącym decyzji nie doręczono. Zdaniem skarżących w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Kwestia wyeliminowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieposiadanie przez inwestora jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy na żaden z obiektów wchodzących w skład tartaku, nie może zostać pominięta jako podstawa do uchylenia kwestionowanych decyzji. Nadto skarżący zarzucili organowi nieprzeanalizowanie, czy powołane przez skarżących okoliczności, np. dotyczące hałasu, nie podpadają pod dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi została oddalona.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek wskazany w § 1 art. 146 K.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja z dnia [...] października 2007 r. winna zostać uchylona, jednakże nie było to możliwe, z uwagi na upływ terminu o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.
Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że kontrolowana w trybie wznowieniowym decyzja z dnia [...] października 2007 r. została doręczona jej adresatom – stronom, które brały udział w postępowaniu w dniu 5 i 6 listopada 2007 r. Wniosek o wznowienie nadano w Urzędzie Pocztowym w dniu 25 lutego 2008 r., a decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kończąca postępowanie wznowione w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu zapadła ostatecznie w dniu 10 grudnia 2012r. Pięcioletni termin od dnia doręczenia decyzji określony w art. 146 § 1 K.p.a. upłynął w dniu 6 listopada 2012 r. Po upływie tego terminu organ nie mógł uchylić decyzji. Jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji było, zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których uchylenie jest niemożliwe. Właśnie takie rozstrzygnięcie zapadło w niniejszej sprawie.
Dalej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia decyzji stronie postępowania, a nie osobie, która wnosi o jego wznowienie. Gdyby bowiem przyjąć rozumienie ww. przepisu proponowane przez skarżących, to iluzoryczne byłoby ograniczenie możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i z tego względu domaga się wznowienia postępowania, to biegu terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nie można liczyć od dnia doręczenia decyzji stronie, która została w tym postępowaniu pominięta. Przy czym nie ma znaczenia fakt, iż postępowanie w tej kwestii toczyło się przez kilka lat.
Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przez skarżących przesłanek wznowienia, tj. wydania decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione – art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., Sąd uznał, iż nie ma ona zastosowania w sprawie. Organ wyjaśnił, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. odnosi się do takich aktów jak "decyzja lub orzeczenie sądu", a zatem nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała rady gminy.
Nadto Sąd wskazał, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 575/08 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Komprachcice w dniu 12 listopada 2001 r. nr XXV/204/2001 nie może stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2007 r. Pomiędzy planem miejscowym, a decyzją z dnia [...] października 2007 r. brak jest bezpośredniego związku o jakim mowa w ww. przepisie.
Po pierwsze plan miejscowy był podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], natomiast kontrolowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja z dnia [...] października 2007 r. zapadła w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności i jej wydanie nie było uzależnione od istnienia lub nie planu miejscowego, lecz od istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
W ocenie Sądu nie może się ostać także zarzut skargi dotyczący nierozważenia przez organ, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ był zobowiązany do zbadania przesłanek wskazanych we wniosku. Skoro skarżący, jako podstawy wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i 8 K.p.a., to nie można skutecznie postawić organowi zarzutu niebadania z urzędu innych przesłanek, o których mowa w art. 145 K.p.a., w tym przesłanki z pkt 5 ww. przepisu.
Reasumując Sąd wskazał, iż organ zasadnie, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał, że zaistniała podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jednocześnie, z uwagi na okoliczności o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a., na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., stwierdził wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, jednocześnie wskazując, że decyzja nie może być uchylona z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca B.K. kwestionując wydany wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
1/ art. 146 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w okolicznościach sprawy, w których wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed upływem okresu pięciu lat od wydania prawomocnej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nawet prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1614/11) wydany został przed upływem tego okresu, odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy bieg terminu przedawnienia został skutecznie przerwany przez złożenie wniosku w dniu 22 lutego 2008 r. 2/ art. 35 w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie, że pomimo iż w dniu 26 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem (II OSK 1614/11) zakończył postępowanie uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji oraz uprzednie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także w uzasadnieniu orzeczenia jednoznacznie wskazał, że skarżący posiadają przymiot strony (czym organ w ponownym rozpoznaniu był związany), co winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej – organ zwlekał z wydaniem tej decyzji aż do 10 grudnia 2012 r., co skutkowało przekroczeniem pięcioletniego terminu, a przy tym w żadnej mierze nie może pociągać za sobą negatywnych konsekwencji dla strony.
Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 176 i art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, podkreślić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 146 § 1 K.p.a. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, że bieg terminu o którym mowa w tym przepisie został przerwany złożeniem wniosku z dnia 22 lutego 2008 r.
Zgodnie z treścią art. 146 § 1 K.p.a. "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Przepis ten określa przesłankę negatywną ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Upływ wskazanych w tym przepisie terminów powoduje, że organ traci kompetencję do merytorycznego orzekania w sprawie. Niewątpliwie w świetle art. 146 § 1 K.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (porównaj wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. I OSK 433/08, publikowany w zbiorze LEX nr 595378).
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie kwestionuje, że na datę wydania zaskarżonej decyzji upłynął już pięcioletni termin o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. w stosunku do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., którą uchylono decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę namiotu magazynowego na działce nr [...], a nastąpiło z to z dniem 6 listopada 2012 r. Podnosi jednakże, że w sprawie przepis art. 146 § 1 K.p.a. nie mógł mieć zastosowania, gdyż złożenie wniosku z dnia [...] lutego 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. przerwało bieg przedmiotowego terminu.
Powyższy pogląd skarżącej jest błędny, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji. Podkreślić bowiem należy, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż terminy z art. 146 § 1 K.p.a. mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, chociażby została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być także przywrócony, ani przerwany, gdyż takiej możliwości ustawodawca nie przewidział. Zaś w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 organ zobowiązany jest do zastosowania art. 151 § 2 K.p.a. (zobacz orzeczenia NSA: z dnia 3.09.2010 r. I OSK 1444/09, z dnia 18.02.2010 r. I OSK 561/09). Zatem argument o przerwaniu biegu terminu przedawnienia nie mógł zostać uznany za zasadny.
W tym miejscu podkreślić należy, że kwestia przyczyn z powodu których nastąpił upływ pięcioletniego terminu nie ma żadnego znaczenia z punku widzenia konieczności zastosowania przez organ normy art. 146 § 1 K.p.a. Zatem podnoszone przez skarżącą okoliczności w postaci długotrwałości postępowania administracyjnego i sądowego oraz podejmowania nietrafnych rozstrzygnięć czy przekroczenie przez organ terminów do wydania decyzji, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie może spowodować oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci niezastosowania w sprawie art. 146 § 1 K.p.a. i z pominięciem tego przepisu doprowadzić do wyeliminowania decyzji z dnia [...] października 2007 r. z obrotu prawnego. Bowiem w sytuacji, gdy do upływu przedmiotowego terminu dojdzie, to organ ma bezwzględny obowiązek wzięcia pod uwagę tej negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej.
Zatem także i zarzut naruszenia art. 35 K.p.a. (okreslajacego terminy załatwiania spraw) w zw. z art. 12 K.p.a. (związanego z zasadą szybkości postępowania administracyjnego) nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Jak już wyżej powiedziano kwestia niewydania decyzji w terminie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia stwierdzenia upływu pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. W tej sytuacji także i zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy, która sprowadzała się do weryfikacji prawidłowości zastosowania przez organ art. 146 § 1 K.p.a., nie może się ostać.
Z powyższych względów, wobec bezzasadności podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.