Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1841/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu skargi B. P., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wyjaśnienia treści decyzji. Sprawa została po raz drugi rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponieważ wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. OSK 1768/04, uchylający został wyrok Sądu I instancji z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 2152/03 i sprawa przekazana została temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji stwierdził co następuje. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. [...], wydanym na podstawie art. 113 § 2 kpa, na wniosek [...] Zakładów Nawozów Fosforowych "F" Sp. z o.o., postanowił "wyjaśnić treść pkt 1 sentencji decyzji Wojewody Gdańskiego nr [...] z dnia 6.06.1983 r. odnośnie do ustalonej w tej decyzji maksymalnej wysokości hałdy fosfogipsu na składowisku w ten sposób, że określona w pkt I - tej decyzji wysokość 41 metrów oznacza wysokość liczoną od poziomu terenu".
Pismem z dnia 19 lipca 2002 r. pełnomocnik B. P. złożył do Wojewody Pomorskiego wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zakończonego ww. postanowieniem powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że B. P. ma interes prawny w wyjaśnieniu treści decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 6 czerwca 1983 r. Ma to związek ze sprawą cywilną, jaką B. P. wytoczył przeciwko [...]ZNF "F" spółka z o.o. przed Sądem Okręgowym w G., żądając obniżenia hałdy fosfogipsów do wysokości 41 m. Postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 11 czerwca 2002 r. wyjaśniające tę kwestię, zostało wydane celem przedłożenia w Sądzie Okręgowym w G. w zawisłej sprawie.
Z powyższych względów B. P. powinien być zawiadomiony o wszczęciu postępowania, powinien być stroną w tym postępowaniu i powinno być mu doręczone ww. postanowienie z dnia 11 czerwca 2002 r.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 19 sierpnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania, uznając, że B. P. nie jest stroną w tym postępowaniu.
Postępowanie w sprawie wyjaśnienia treści decyzji dotyczy pozwolenia wodnoprawnego udzielonego [...]ZNE "F". W postępowaniu wodnoprawnym B. P. nie uczestniczył ponieważ był stroną. Minister Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w decyzji z dnia 15 lutego1999 r., następnie w decyzji z dnia 20 marca 2000 r. przyjął, że B. L. przymiot strony w tym postępowaniu nie przysługuje. Postępowanie prowadzone w trybie art. 113 § 2 kpa jest postępowaniem incydentalnym w stosunku do postępowania zasadniczego i o statusie poszczególnych osób w nim uczestniczących decyduje postępowanie główne.
W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji (z dnia 19 sierpnia 2002 r.) pełnomocnik B. P. wyjaśnił, iż obie decyzje powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1124/00, gdzie Sąd uznał B. P. za stronę postępowania,
Z uzasadnienia odwołania wynika też, że grunty stanowiące własność wnioskodawcy, są położone w zasięgu oddziaływania hałdy fosfogipsów, z której przedostają się znaczne ilości zanieczyszczeń (pyły, zanieczyszczenie wód gruntowych, wody opadowe, gazy). B. P. jest uznawany za stronę w innych postępowaniach dotyczących funkcjonowania tej hałdy. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt IV SA 778/99 (ze skargi B. P.) została uchylona inna decyzja Ministra Ochrony środowiska i Zasobów Naturalnych, który również uznał B. P. za stronę postępowania.
Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 5 maja 2003 r. ([...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister nie podzielił poglądu odwołującego się, że uznanie B. P. w innych postępowaniach mających związek z ta sprawą za stronę, daje mu taki status w niniejszym postępowaniu.
Postępowanie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji (art. 113 § 2 kpa) obejmuje tylko krąg osób uznanych za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. B. P. nie był stroną postępowania poprzedzającego wydanie przez Wojewodę Gdańskiego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 6 czerwca 1983 r. W tej sytuacji nie może być również stroną postępowania w postępowaniu w sprawie wyjaśnienia treści decyzji, którą to pozwolenie zostało Zakładom Nawozów Fosforowych w G. udzielone.
Na powyższą decyzję, ze skargą do Naczelnego Sadu Administracyjnego wystąpił B. P.. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż jest właścicielem gospodarstwa rolnego i domu mieszkalnego, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie hałdy fosfogipsów, której dotyczy decyzja z dnia 6 czerwca 1983 r. Z tych względów dopuszczalna wysokość hałdy ma dla niego istotne znaczenie. Organy bezpodstawnie, nie uznają go za stronę postępowania mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości związanych z treścią decyzji z dnia 6 czerwca 1983 r. Chodzi o to czy hałda ma mieć wysokość 41 m od poziomu terenu, czy też od poziomu morza. Dodał też, że jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 6 czerwca 1983 r. W postępowaniu tym zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r., który uchylił decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 czerwca 1983 r. Jeżeli więc przyjmuje się, że B. P. ma interes prawny do występowania w ww. postępowaniu, to konsekwentnie należy przyjąć, że ma również interes prawny w postępowaniu, mającym na celu wyjaśnienie treści tej decyzji (art. 113 § 2 kpa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt IV SA 2152/03 oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 113 § 2 kpa nie jest postępowaniem samodzielnym, gdyż pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem zasadniczym, a wydane postanowienie jest aktem "uzupełniającym" niejako decyzję. Postępowanie to obejmuje z natury rzeczy krąg osób będących stronami postępowania zasadniczego. Skoro więc B. P. nie był stroną postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, to nie był też stroną postępowania o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji. Sąd stanowisko organów zajęte w sprawie wznowienia postępowania uznał za niewadliwe. Nie podważa tego też argument, że skarżący został uznany za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 czerwca 1983 r.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną B. P. od powyższego wyroku i uchylił zaskarżony wyrok.
NSA stwierdził, iż fakt, że B. P. nie był stroną w postępowaniu, w wyniku zakończenia którego została wydana decyzja z dnia 6 czerwca 1983 r., nie przesądza jeszcze o tym, że ww. nie może być stroną w innych później toczących się postępowaniach związanych z tą decyzją. Rozstrzygając w kwestii, czy B. P. jest stroną postępowania, należało wziąć pod uwagę, że jest on właścicielem gospodarstwa rolnego i domu mieszkalnego położonych w bezpośrednim sąsiedztwie hałdy fosfogipsów, której dotyczy decyzja z dnia 6 czerwca 1983 r. Z akt sprawy wynika, że roszczenia B. P. maja związek z niekorzystnym oddziaływaniem składowiska fosfogipsów w W. na jego nieruchomości. Zrozumiałym więc jest, że w interesie skarżącego leży, aby sporna hałda odpadów miała niższą wysokość niż to, ustalono w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2002 r. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie wziął również pod uwagę, że postanowienie z dnia 11 czerwca 2002 r. wyjaśniające treść pkt I sentencji decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 6 czerwca 1983 r., zostało wydane na wniosek [...] Zakładów Nawozów Fosforowych "F." sp. z o.o. w celu przedstawienia przed Sądowi Okręgowemu w G., przed którym zawisła sprawa z powództwa B. P. (sygn. akt IX GC 1465/95), domagającego się obniżenia wysokości hałdy wysypiska odpadów w W. do 41 m na poziomem morza.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, iż pogląd, że tzw. postępowania incydentalne nie są postępowaniami samodzielnymi, gdyż pozostają w bezpośrednim związku z postępowaniem zasadniczym, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów: Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wcześniej ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie jest do końca uprawniony, jeśli się zważy, że od postanowień wydawanych w tych postępowaniach, służy za żalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Mówiąc o braku samodzielności postępowań w tym przypadku, można mieć na uwadze tylko to, że postępowania te (incydentalne), nie miałyby racji bytu, gdyby w danej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie główne – zasadnicze, mające na celu załatwienie sprawy (art. 104 kpa). Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym jest okolicznością dynamiczną, "stanowiącą każdorazowo podstawę wszczęcia postępowania i ustaleń w tym zakresie, dokonanych wcześniej przez inne organy dla potrzeb innego postępowania, nie można automatycznie przenosić na wszystkie postępowania".
Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę B. P. Biorąc pod uwagę, że skarżący domaga się, aby oddziałująca na jego nieruchomość hałda odpadów miała niższą wysokość, niż ustalono w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2002 r. i wnosił o wznowienie tego postępowania, Sąd uznał, że kwestia legitymacji strony skarżącego nie została prawidłowo wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 28 kpa, poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony tego postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły [...] Zakłady Nawozów Fosforowych "F." Sp. z o.o. w G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że interes prawny podmiotu nie wymaga bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Zarzucono błędną subsumcję powyższego przepisu polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że okoliczności sprawy odpowiadają w odniesieniu do B. P. przesłankom posiadania "interesu prawnego" i wobec tego nadają wyżej wymienionemu przymiot strony postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- – art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie ponad treść akt sprawy, w tym ponad treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1768/04, że Sądowi znany był niewątpliwie wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt IX GC 1465/95, co skutkowało przyjęciem przez Sąd niezgodnego z rzeczywistym stanem istotnego ustalenia, utrwalonego mylnie w powyższym wyroku NSA, że gospodarstwo rolne B. P. położone jest w bezpośrednim sąsiedztwie hałdy fosfogipsu, co uprawdopodobnia szkodliwy wpływ hałdy na to gospodarstwo i zamieszkałych w nim domowników i co wskazuje na interes prawny B. L., uzasadniający uznanie go za stronę postępowania,
- – art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez mylne potraktowanie jako wiążącej wykładni prawa przyczynkowej uwagi interpretacyjnej, zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1768/04, że postępowania incydentalne, do których należy postępowanie z art. 113 § 2 kpa, nie są do końca postępowaniami niesamodzielnymi, gdyż przepisy postępowania administracyjnego przewidują możliwość złożenia zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego od postanowień wydanych w tego rodzaju postępowaniach,
- - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowisk pozostałych stron – poprzez pominięcie i nieodniesienie się przez Sąd do stanowiska strony skarżącej zawartego w piśmie z dnia 2 lutego 2006 r. w przedmiocie niesamodzielnego jej zdaniem charakteru wzmiankowanego postępowania incydentalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28 kpa oraz art. 133 § 1, art. 190 i art. 141 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, mającym rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie, jest zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 190 Ppsa, polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego sformułowania, stanowią wykładnię prawa przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zarzut ten należy uznać za bezzasadny.
W myśl art. 190 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczeni, lecz zastosować musi wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Określenie "związany wykładnią prawa" wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. W przypadku jednakże stwierdzenia, że stan faktyczny nie został przez organy administracji prawidłowo ustalony, co powoduje, że na jego tle dokonano nieprawidłowej subsumcji, przepis prawa materialnego nakłada na Sąd I instancji obowiązek rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem oceny zawartej w art. 134 § 1 Ppsa – bez ograniczenia wyrażonego w art. 190 cyt. ustawy (por. wyrok NSA z 28 listopada 2005 r. – sygn. I FSK 294/05 – publ.).
W niniejszej sprawie, która dotyczy odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) zakończonego postanowieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 11 czerwca 2002 r. – wydanym z trybie art. 113 § 2 kpa – zagadnieniem spornym jest – czy B. P. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Należy przy tym zaznaczyć, że okoliczności faktyczne sprawy zostały uznane przez Sąd za niewadliwe.
Analizując treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r. (OSK 1768/04), nie sposób zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, iż sprowadza się ono do "przyczynkowych uwag" na temat postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 kpa.
Na stronie 6 i 7 tego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w niniejszym postępowaniu, B. L. przysługuje przymiot strony. Jako właściciel gospodarstwa rolnego i domu mieszkalnego, położonego w sąsiedztwie spornej hałdy, fosfogipsów, której dotyczy decyzja z dnia 6 czerwca 1993 r. i która to hałda niekorzystnie oddziaływuje na jego nieruchomość, ma on interes prawny do brania udziału w tym postępowaniu.
Uwzględniając powyższe przyjąć należy, iż rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, Sąd I instancji związany był dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną.
Z wymienionych wyżej przyczyn, za bezpodstawne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.