Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 825/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] maja 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] lutego 2019 r., znak [...], Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku M. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: [...], odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Uruchomienie stacji demontażu pojazdów, skupu złomu i surowców wtórnych planowanych do realizacji przy ul. [...] w K. na działce ewid. Nr [...], obręb [...][...]".
W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest ujęte w § 2 ust. 1 pkt 42 oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b i pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM 2010). W ocenie organu gminy planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXI/859/12 z 21 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Płaszów-Rybitwy" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego 2012, poz. 859, dalej: MPZP).
W ocenie organu I instancji wprawdzie w obszarze oznaczonym w tym planie konturami 1PU do 40PU brak jest wprost zakazu prowadzenia wnioskowanej działalności, to jednak w treści MPZP wskazane są specjalne obszary oznaczone jako 1PUo do 3 PUo, na których to dopuszczalne jest realizowanie zabudowy przemysłowo-usługowej z możliwością realizacji obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. D. W wyroku przytoczono dalej, że powołaną na wstępie decyzją SKO w [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, działając m. in. na podstawie art. 71 ust. 3, art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2018, poz. 2081, Uioś) w zw. z § 11 MPZP.
W ocenie Kolegium, podzielającego ustalenia organu I instancji co do oznaczenia planistycznego obszaru inwestycyjnego odwołującej się strony, nie ulegało wątpliwości, że w § 11 MPZP nie wymienia się w przeznaczeniu podstawowym, ani w przeznaczeniu dopuszczalnym, obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami. Wyraźnie natomiast dopuszczono ten rodzaj działalności dla obszaru oznaczonego symbolami 1PUo do 3 PUo w § 12 MPZP, stwierdzając jednocześnie iż planowany teren inwestycji znajduje się poza takim obszarem. W ocenie organu odwoławczego skoro plan na terenie oznaczonym konturem "PU" nie przewiduje obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami, to istnieją podstawy do zastosowania art. 80 ust. 2 Uioś i odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia.
Skargę od powyższej decyzji Kolegium złożyła M.D.
W skardze zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego jako przedsiębiorcy i uniemożliwienie korzystania z nieruchomości nabytej zgodnie z prawem, wskutek stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP i pozostawanie z nim w sprzeczności. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości, oraz o orzeczenie co do istoty sprawy w przedmiocie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.
Wpierw, przywołując regulację zawartą w art. 71 ust. 1 Uioś, zrekapitulowano istotę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, eksponując przy tym, że może ona być wydana po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 zd. 1 Uioś). Podkreślono w wyroku II SA/Kr 825/19, że stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem jest kluczowe dla wyniku sprawy. Sąd wojewódzki podzielił interpretację przepisów MPZP przyjętą w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z § 11 MPZP, który nie dopuszcza lokalizowania na obszarze 33PU obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami. W wyroku stwierdzono, iż skoro w planie są wskazane specjalne obszary, oznaczone jako 1PUo do 3PUo, na których dopuszczalne jest realizowanie zabudowy przemysłowo-usługowej z możliwością realizacji obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami, należy przyjąć, że na obszarach oznaczonych od 1PU do 40PU, realizowanie takiej zabudowy jest niedopuszczalne, pomimo braku wprost wyrażonego w treści planu zakazu takiej zabudowy w tych konturach planistycznych.
W treści § 11 MPZP nie wymieniono w przeznaczeniu podstawowym, ani w przeznaczeniu dopuszczalnym, obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami. Wyraźnie natomiast dopuszczono ten rodzaj działalności dla obszaru oznaczonego symbolami 1PUo do 3PUo w § 12 tegoż planu. Teren zamierzonej inwestycji znajduje się poza tym obszarem.
WSA w Krakowie eksponował, że ustalenia dla konturów oznaczonych jako PUo zostały wprowadzone do treści MPZP po rozpatrzeniu uwag podmiotów prowadzących działalność w zakresie gospodarowania odpadami, w procedurze uchwalania tego planu rozpatrywano także wnioski o wykreślenie takiej możliwości przeznaczenia oznaczonych terenów na tego rodzaju działalność. Uznając, że uwaga powyższa ma znaczenie dla wykładni przepisów MPZP, sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że prawidłowa jest taka interpretacja § 11 i 12 tegoż planu, zgodnie z którą obszary, na których dozwolone jest lokalizowanie obiektów służących prowadzeniu działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami, zostały wyodrębnione tak, aby działalność tego rodzaju była wyłącznie zgrupowana na obszarze oznaczonym jako PUo. Wyodrębnienie tych obszarów – w ocenie sądu a quo – jest wynikiem konsensusu społecznego związanego z partycypacją społeczeństwa w procesie tworzenia miejscowego planu, z jednej strony zabezpiecza interesy przedsiębiorców prowadzących działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami, a z drugiej – interesy innych podmiotów, w tym mieszkańców obszaru objętego miejscowym planem, zainteresowanych lokalizowaniem na obszarze objętym planem możliwie mało uciążliwej zabudowy. Wobec tego w ocenie sądu wojewódzkiego zasadna była odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia na podstawie art. 80 ust. 2 Uioś.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 71 ust. 1 i ust. 2, oraz art. 80 ust. 2 Uioś poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej;
- 2) "art. 11 i art. 12" MPZP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że powołany akt zabrania lokalizacji planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia.
Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W ocenie skarżącej ustalenia planu nie wykluczają takiego przedsięwzięcia, jak określono w źródłowym wniosku, ponieważ istniejące w ustaleniach planistycznych wykluczenia dotyczą wyłącznie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Jej zdaniem nie zachodzi więc sprzeczność zamierzenia z planem, albowiem brak jest zakazu lokalizacji obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami. Plan nie wprowadza zakazu realizacji planowanej działalności, także w formie odniesienia się do rodzaju przedsięwzięcia – jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Wniesiony środek odwoławczy został oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzając się do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 2 Uioś, jak również błędnej wykładni przepisów MPZP, przy czym w odniesieniu do tegoż aktu prawa miejscowego w podstawie kasacyjnej wskazano formalnie wadliwie na jego "art. 11 i 12". Autor skargi kasacyjnej zignorował oznaczenie formalne jednostek redakcyjnych MPZP, jego przepisy to nie artykuły, a paragrafy, ponadto zarówno § 11, jak i § 12 MPZP dzielą się na liczne ustępy. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz.
1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować przedmiotowej skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. Uwzględniając zatem uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że wadliwie formalnie skonstruowana podstawa kasacyjna odnosząca się do przepisów MPZP, sprowadza się do zarzucenia błędnej wykładni § 11 ust. 1 pkt 1 MPZP. W ocenie Sądu Naczelnego tak rozumiane zarzuty kasacyjne nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach.
B. Z przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 2 Uioś wynika odpowiednio, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, oraz iż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei w art. 80 ust. 2 zd. 1 Uioś ustawodawca określa, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Niesporne jest przy tym, że charakter zamierzonej inwestycji nie mieści się w enumeratywnych wyliczeniach zawartych w zd. 2 art. 80 ust. 2 Uioś, gdzie przywołano szczególne ustawy odnoszące się do tego rodzaju przedsięwzięć, w konsekwencji których reguła warunkująca wydanie decyzji środowiskowej po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wyłączona. Tym samym istota sprawy sprowadza się do rozważenia zasadności wykładni § 11 ust. 1 pkt 1 MPZP dokonanej w zaskarżonym wyroku.
C. Zdaniem Sądu Naczelnego prawidłowa była wykładnia treści § 11 ust. 1 pkt 1 MPZP dokonana przez sąd pierwszej instancji, prowadząca do wniosku o niezgodności lokalizacji stacji demontażu pojazdów, skupu złomu i surowców wtórnych z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycyjnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest sporne, że teren zamierzonej inwestycji mieści się w konturach oznaczonych jako teren dróg lokalnych (13KDL) oraz teren zabudowy przemysłowo-usługowej (33PU). Odwołując się do treści § 11 ust. 1 pkt 1 MPZP, gdzie jako podstawowe przeznaczenie dla konturów oznaczonych w planie jako "PU" sąd wojewódzki dokonał prawidłowego ustalenia, a stosując reguły wykładni systemowej niewadliwie przyjął, że nie jest dopuszczalne zlokalizowanie takiego przedsięwzięcia, które planowała strona skarżąca kasacyjnie. Trafne jest spostrzeżenie sądu a quo, że w treści planu obok konturu oznaczonego symbolem "PU" - tereny zabudowy przemysłowo-usługowej, prawodawca lokalny wyznaczył obszary oznaczone konturem "PUo" - tereny zabudowy przemysłowo-usługowej z możliwością realizacji obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami, co prowadzi do wniosku, że tylko w odniesieniu do tych ostatnich dopuszczalne jest tam lokalizowanie przedsięwzięć takiego rodzaju, jaki zamierzała zrealizować skarżąca kasacyjnie.
Uwzględnić wypadnie, że z treści § 3 pkt 9 MPZP wynika, iż pod pojęciem "przeznaczenia podstawowego" należy rozumieć rodzaj przeznaczenia, który został ustalony planem jako jedyny lub przeważający (podkr. Sądu) na wyznaczonym terenie, przy czym w przeznaczeniu podstawowym mieszczą się również towarzyszące formy zagospodarowania terenu tj.: 1) zieleń urządzona, niezbędna do kształtowania ładu przestrzennego i właściwych warunków zagospodarowania, 2) urządzenia budowlane, urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektów. Nie jest również bez znaczenia treść § 4 ust. 3 i 5 MPZP, z których wynika odpowiednio, że "Ustalenia planu należy rozpatrywać i stosować z uwzględnieniem przepisów odrębnych" oraz, że "W terenach wydzielonych liniami rozgraniczającymi należy realizować wyłącznie inwestycje mieszczące się w przeznaczeniu podstawowym, względnie przy dochowaniu warunków przewidzianych niniejszą uchwałą i przepisami odrębnymi, na cele przeznaczenia dopuszczalnego w ustalonych proporcjach".
Planowane przez skarżącą kasacyjnie przedsięwzięcie bezspornie – uwzględniając regulacje zawarte w przepisach odrębnych, tj. w ustawie z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. 2019, poz. 1610) oraz w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020, poz. 797) – mieścić się będzie w działalności związanej z "gospodarowaniem odpadami", zatem wedle ustaleń obowiązującego MPZP dopuszczalne będzie ono tylko w konturach oznaczonych symbolem "PUo".
D. Nie mogły odnieść skutku te argumenty zawarte w skardze kasacyjnej, w których przyjmowano, że skoro dla konturu "PU" zakazana jest w treści § 11 ust. 1 pkt 1 MPZP tylko działalność w postaci wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to nie zachodzi sprzeczność planowanego przez skarżącą kasacyjnie zamierzenia z planem. Trafnie w tym zakresie sąd wojewódzki stwierdził, że wyłączenie to jest bezpośrednio związane z dopuszczoną na wskazanych obszarach działalnością handlową, zaś wyłączenie w odniesieniu do obiektów, których na danym obszarze nie dopuszczono, byłoby bezprzedmiotowe i zbędne. Ustalenie planistyczne odnośnie przeznaczenia podstawowego zatem w sposób pozytywny wskazuje na możliwość realizacji oznaczonego rodzaju inwestycji. Z faktu, że w treści § 11 ust. 1 pkt 1 MPZP nie ujęto zakazu realizacji na obszarach "PU" stacji demontażu pojazdów czy też skupu złomu i surowców wtórnych nie można – w ocenie Sądu – wywodzić, że lokalizacja w tych obszarach inwestycji tego rodzaju byłaby zgodna z ustaleniami obowiązującego planu.
Okoliczność, że zamierzonej przez skarżącą kasacyjnie działalności towarzyszyć będą inne rodzaje działalności związane np. z obrotem częściami samochodowymi potencjalnie zgodne z przeznaczeniem planistycznym terenu inwestycji, nie zmienia jednak charakteru prowadzonej działalności traktowanej całościowo jako związanej z gospodarowaniem (składowaniem i przetwarzaniem) odpadów.
Tym samym zarzut dokonania błędnej wykładni § 11 ust. 1 pkt 1 MPZP przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku jest nieuzasadniony.
E. Uwagi zawarte w skardze kasacyjnej, a związane z uzyskaniem przez stronę skarżącą kasacyjnie uprzednio, tj. przed wejściem w życie przepisów MPZP, decyzji środowiskowej, nie mogły mieć żadnego znaczenia w sprawie wskutek zmiany stanu prawnego. Również krytyczna uwaga co do działania lokalnego prawodawcy, gdy idzie o usankcjonowanie wyłącznie istniejących w granicach planu zakładów prowadzących działalność w zakresie odpadów, nie mogła mieć znaczenia, skoro przedmiotem zaskarżenia nie była uchwała planistyczna.
F. W konsekwencji nie są usprawiedliwione zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 Uioś.
G. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.