Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 618/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B. S. o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SAB/Lu 169/17: 1) wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 złotych;
- 2) stwierdził, że niewykonanie wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie;
- 4) zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z dnia 28 maja 2018 r. B. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na niewykonanie przez Wójta Gminy [...] wyroku tego Sądu z dnia 28 grudnia 2017 r., zapadłego w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 169/17. Skarżący na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), wniósł o: 1) wymierzenie organowi maksymalnej grzywny w wysokości 42715,10 zł;
- 2) przyznanie na jego rzecz od Wójta Gminy [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty 21357,55 zł;
- 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ został wezwany do wykonania wyroku - pisemnie w dniu 8 maja 2017 r. oraz że domaga się zasądzenia powyższej kwoty pieniężnej na swoją rzecz "z uwagi na poniesione straty moralne (utratę zaufania do organów władczych, szukanie pomocy, wysłuchiwanie uwag odnośnie skorzystania z pomocy prawnej na spotkaniach publicznych z organami władzy), a także poniesione dodatkowe koszty z uwagi na utracony czas i środki finansowe (konieczność poniesienia dodatkowych starań o pozyskanie wiedzy oraz pomocy prawnej)".
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] poinformował Sąd, że nie może wydać postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], do czasu otrzymania całości akt sprawy.
Wskazał także, że z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynika, że akta ww. sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, jednakże z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku tego Sądu z dnia 27 września 2017 r. obecnie akta sprawy prawdopodobnie znajdują się nadal w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z tego względu, w ocenie Wójta, skarga jest bezzasadna, ponieważ wydanie w tej sprawie stosownego rozstrzygnięcia będzie możliwe w sytuacji, w której Wójt będzie dysponował kompletem akt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę, podkreślił, że przepis art. 154 p.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 169/17, w punkcie pierwszym zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku B. S. z dnia 25 kwietnia 2017 r. o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku. Natomiast w punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, a także obciążył Wójta zwrotem kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Dodał przy tym, że jest poza sporem w sprawie, że odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 26 marca 2018 r., zatem od tej daty - zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. - należy liczyć termin do załatwienia sprawy.
Również nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, organ nie rozstrzygnął sprawy, do czego został zobowiązany wyrokiem tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 169/17. W sprawie organ podjął wprawdzie czynności, a mianowicie w dniu 20 kwietnia 2018 r. (niecały miesiąc po zwrocie akt) wystosował pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotyczące zwrotu całości akt postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy. Odpowiedź otrzymał w dniu 4 maja 2018 r. i wynikało z niej, że żądane akta prawdopodobnie znajdują się nadal w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie.
Zdaniem Sądu I instancji, Wójt miał możliwość zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej warunków zabudowy i załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym przez Sąd terminie. Powinien podjąć takie działania szczególnie mając świadomość co do czasu oczekiwania na rozpatrzenie skargi kasacyjnej przez NSA i konsekwencji związanych z niewykonaniem wyroku w sprawie II SAB/Lu 169/17.
Sąd stwierdził, że organ nie załatwił sprawy, zatem wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Przy czym podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o ile uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd do wymierzenia grzywny, o tyle przy ustalaniu jej wysokości winien on wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok.
Biorąc pod uwagę wskazane przez organ okoliczności oraz okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku, Sąd za najbardziej adekwatną uznał grzywnę w kwocie 500 zł. Mając przy tym na uwadze treść art. 154 § 2 in fine p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ otrzymał wyrok Sądu z aktami administracyjnymi w dniu 26 marca 2018 r., co ustalono na podstawie zwrotnego poświadczenia odbioru zawartego w aktach sprawy II SAB/Lu 169/17 (k - 35), podjął, przed upływem terminu zakreślonego przez Sąd do załatwienia wniosku skarżącego, działania w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku. Działania te były jednak nieskuteczne.
Ponadto, mimo zobowiązania do załatwienia sprawy w terminie określonym prawomocnym wyrokiem, organ podjął czynności z przekroczeniem tego terminu, ale pozostawał w błędnym przekonaniu, że z powodu braku akt postępowania w sprawie warunków zabudowy (znajdujących się w NSA ze skargą kasacyjną) jego bezczynność jest usprawiedliwiona.
Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Z treści wniosku bezpośrednio bowiem nie wynikało, aby skarżący doznał krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy [...], zaskarżając go w zakresie punktu 1 i 4.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a., przez wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a Sąd nie wykazał innych uchybień postępowania administracyjnego uzasadniających wymierzenie grzywny.
Skarżący organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że tylko ustalenie rażącego naruszenia prawa przewlekle prowadzonym postępowaniem, uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. W tym przypadku nie miało to miejsca. Sąd I Instancji w pkt 2 wyroku jednoznacznie stwierdził, że niewykonanie wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dodał, że nie kwestionuje prawa sądu do wymierzenia, zgodnie z przepisem art. 154 p.p.s.a., grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Warunkiem wykonania wyroku sądu jest jednak techniczna możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o dokumenty administracyjne danej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w analizowanym przypadku, nie było możliwe wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 169/17 i załatwienie wniosku B. S. o wznowienie postępowania w sprawie o ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na to, że Wójt nie dysponował dokumentami administracyjnymi sprawy o ustalenie warunków zabudowy, bowiem akta administracyjne zostały przekazane w innym postępowaniu (sprawa J. F. - sygn. akt II SA/Lu 847/17) do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w aktach administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy znajduje się decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] oraz mapy stanowiące załączniki do decyzji oraz zwrotne potwierdzenia odbioru świadczące o doręczeniu decyzji stronom postępowania, które to dokumenty są niezbędne do podjęcia stanowiska organu w sprawie wznowienia postępowania).
Skarżący kasacyjnie dodał, że wielokrotnie odpowiadał B. S., że nie może podjąć rozstrzygnięcia co do wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że dokumenty merytoryczne niezbędne do zajęcia stanowiska organu w tej sprawie znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie, gdzie są dowodami w innej sprawie, co potwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Skarżący kasacyjnie nie mógł z góry zakładać, że postępowanie kasacyjne będzie trwało długo i tym samym nie będzie w stanie wykonać wyroku. Zwrócenie się przez skarżącego kasacyjnie do NSA, jak sugerował Sąd I instancji, uniemożliwiłoby wydanie orzeczenia przez NSA w krótkim czasie i wydłużyłoby proces decyzyjny.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, grzywna, zgodnie z przepisem 154 p.p.s.a. może być wymierzona w przypadku dopuszczenia się przez organ administracyjny rażącego naruszenia prawa, czego zarówno w tym przypadku, jak i w przypadku wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 169/17 nie było. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyraźnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i że w terminie 30 dni od daty otrzymania wyroku Wójt Gminy [...] podjął działania w celu wykonania wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S., wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje tego, że nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 169/17. Osią sporu jest jedynie zasadność wymierzenia Wójtowi Gminy [...] grzywny w związku z zaniechaniem wykonania nałożonego przez Sąd obowiązku rozpoznania wniosku. Dla przypomnienia, Sąd I instancji wymierzył organowi, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. grzywnę w wysokości 500 złotych.
Mając na uwadze powołaną wyżej podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji, za całkowicie bezzasadny należy uznać, jedyny sformułowany przez wnoszącego skargę kasacyjną, zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem "sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6." Przepis § 1 art. 149 p.p.s.a. dotyczy zaś uwzględnienia przez sąd skargi na bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a.
Sąd I instancji nie rozpoznawał skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie stosował przy wyrokowaniu art. 149 § 2 p.p.s.a., zatem nieuprawnione jest wysuwanie zarzutu opartego o tę podstawę prawną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet gdyby przyjąć, mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym strona przywołuje, wprawdzie ogólnie, przepis art. 154 p.p.s.a., że zamiarem skarżącego organu, mimo że tego wyraźnie nie wyartykułował, było postawienie zarzutu odnoszącego się do zastosowanej przez Sąd I instancji podstawy wyroku, to także taki zarzut, nie okazałby się usprawiedliwiony.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, grzywna, o której mowa w art. 154 p.p.s.a., może być wymierzona w przypadku dopuszczenia się przez organ administracyjny rażącego naruszenia prawa. Z tym stwierdzeniem nie można się zgodzić.
Stosownie do brzmienia art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z niewykonaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, uwzględniającym na podstawie art. 149 p.p.s.a. skargę na bezczynność w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązującym do rozpatrzenia w wyznaczonym terminie określonego żądania strony, nie wywiązał się z tego obowiązku.
Zatem wówczas, gdy w tym zakresie nie podjął, aktów i czynności, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. w zakreślonym terminie. Grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., wymierza się w wysokości określonej w § 6 tego przepisu. Grzywna ta stanowi nie tylko środek dyscyplinujący organ do określonego zachowania się, ale przede wszystkim ma charakter represyjny. Jest ona bowiem w istocie również karą za ignorowanie przez organy administracji wyroków sądowych. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 p.p.s.a. wymierzenie grzywny jest obligatoryjne, a sąd może jedynie miarkować wysokość grzywny w zależności od stopnia winy organu, czy innych okoliczności. Nie może odstąpić od wymierzenia omawianej sankcji, nawet jeżeli organ wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki, ale uczynił to już po wniesieniu skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.). Żądanie wymierzenia grzywny zawarte w treści skargi wiąże sąd, o ile w toku postępowania sądowoadministracyjnego wykazane zostanie niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązkiem sądu jest też orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 zd. ostatnie).
Mając na uwadze powyższe rozważania, nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do tego, że wymierzenie grzywny jest uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę do wymierzenia grzywny stanowi sam fakt niewykonania wyroku sądu, co w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane przez organ. Jak wskazał Sąd I instancji, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi 26 marca 2018 r., zatem od tej daty, zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a., należało liczyć termin do załatwienia sprawy. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozstrzygnął sprawy, do czego był zobowiązany wyrokiem II SA/Lu 169/17. W niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności, które obiektywnie uniemożliwiłyby wydanie przez organ rozstrzygnięcia. To, że część akt administracyjnych niezbędnych do wydania przez organ rozstrzygnięcia znajdowała się w dyspozycji Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uprawniało organu do zaniechania rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.
Organ mógł, a nawet powinien był zwrócić się o ich wypożyczenie, celem wydania rozstrzygnięcia, do czego został zobowiązany prawomocnym wyrokiem. Ponadto, zauważyć należy, że w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 149 § 2 p.p.s.a., gdzie nałożenie grzywny, w przypadku stwierdzenia bezczynności organu, ma charakter fakultatywny, na co wskazuje zwrot "może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny", to dyspozycja art. 154 § 1 w zw. z § 6 p.p.s.a. nie została pozostawiona w tym względzie uznaniu sądu. Jeszcze raz należy zaakcentować, że w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 p.p.s.a. wymierzenie grzywny nie jest dobrowolne. Możliwe jest jedynie jej miarkowanie, co w niniejszej sprawie Sąd I instancji uczynił. Wysokość wymierzonej grzywny nie jest jednakże kwestionowana, tylko zasadność jej nałożenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a., punkt 1 zaskarżonego wyroku należy uznać za zgodny z prawem. Jednocześnie, wobec braku sformułowania przez Wójta Gminy [...] w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa w stosunku do punktu 4 wyroku, którym zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma obowiązku odniesienia się do tego zakresu zaskarżenia.
Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.