Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 725/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Wójt Gminy Miedziana Góra ustalił na rzecz M.B. i T.B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...]. Organ powołał się na przepisy art. 59 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dopuścił budowę z wykorzystaniem istniejących fundamentów. Zastrzegł, że w projekcie technicznym należy uwzględnić czynniki geologiczno-górnicze: położenie terenu w odległości 90 m i 370 m od granic udokumentowanych złóż, położenie w stosunku do granic eksploatacji złóż, położenie w granicach projektowanego leja depresji na skutek prowadzonej eksploatacji złoża "[...]" i położenie terenu w strefach zagrożenia od wykonywanych robót strzałowych w kopalni "[...]", tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych, w strefie drgań sejsmicznych oraz w strefie powietrznej fali uderzeniowej.
Wójt stwierdził, że przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż w załączniku Nr 1 do decyzji przedstawił wyznaczenie linii rozgraniczających, na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000.
Odwołanie wniosły [...] S.A. w K. Zarzuciły błędne przyjęcie, że przedsięwzięcie jest przewidziane do realizacji na nieruchomości położonej wśród istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Podniosły, że nie otrzymały postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] maja 2010 r., przez co Spółka została pozbawiona możliwości brania udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Zdaniem Zakładów, usytuowanie inwestycji nie da się pogodzić z funkcjonowaniem kopalni "[...]".
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zlecił Wójtowi Gminy Miedziana Góra przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Według Kolegium, wniosek jest kompletny i spełnia wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja jest przewidziana do realizacji na obszarze terenu spełniającego warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnienie tych warunków potwierdza analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), której wyniki stanowią załącznik do badanej decyzji.
Podstawą dla wydania decyzji było ustalenie, że na terenie analizowanym istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie Kolegium, obszar analizowany został przez organ I instancji wyznaczony prawidłowo i wyniki analizy nie budzą wątpliwości. W obszarze analizowanym znajdują się działki zarówno niezabudowane jak i zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz gospodarczej, a część terenu użytkowana jest przez [...] S. A. w K. Zabudowa mieszkaniowa występuje również na działkach pośrednio i bezpośrednio graniczących z obszarem analizowanym, tj. na działkach nr [...],[...],[...]. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że działka inwestora znajduje się na terenie zabudowanym rozproszoną zabudową jednorodzinną z budynkami gospodarczymi, przy czym wzdłuż drogi w pierwszej linii zabudowy zlokalizowane są budynki mieszkalne, zaś w głębi budynki gospodarcze.
Zdaniem Kolegium, w obszarze analizowanym występują działki zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (np. działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...], czy działki sąsiednie nr [...],[...],[...],[...],[...], [...], na których również występuje zabudowa mieszkalna). Kolegium odnotowało, że organ I instancji ustalił ponadto, stosownie do postanowień art. 54 pkt 2 ww. ustawy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w zakresie, dotyczącym m.in. ochrony obiektów budowlanych na terenie górniczym.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, iż jak wynika z pisma Wójta Gminy Miedziana Góra z dnia 6 sierpnia 2010 r., strony, w tym S.A., otrzymały wszystkie postanowienia uzgodnieniowe, w tym: postanowienie Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2010 r. Na postanowienie to żadna ze stron nie złożyła zażalenia. W ocenie organu II instancji, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. pozytywnie uzgodnił warunki zabudowy dla wskazanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego, przy zastosowaniu takich rozwiązań projektowych, które uwzględnią określone konkretnie w postanowieniu, czynniki geologiczno-górnicze. Zdaniem Kolegium, skoro organ nadzoru górniczego pozytywnie uzgodnił, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskowaną inwestycję, to wszystkie zarzuty dotyczące wpływu funkcjonowania Kopalni na teren wnioskowanej inwestycji są bezpodstawne.
W projekcie budowlanym, jaki zostanie sporządzony bowiem, zostaną uwzględnione wszystkie wymienione w postanowieniu czynniki geologiczno-górnicze. Odnosząc się do zarzutu, iż w podobnym postępowaniu organ nadzoru górniczego negatywnie uzgodnił planowaną inwestycję Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta Gminy Miedziana Góra, wszczęte z wniosku inwestorów, zakończone zostało decyzją z dnia [...] października 2004 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K. ze względu na fakt, iż stało się bezprzedmiotowe (inwestorzy wycofali wniosek). W prowadzonym wówczas postępowaniu postanowieniem z dnia [...] września 2004 r., Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. negatywnie uzgodnił decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż była ona usytuowana w granicach obszaru górniczego "[...]".
Granice obszaru górniczego "[...]" zostały zmienione i aktualnie nie obejmują terenu inwestycji. Kolegium stwierdziło nadto, że ochrona uzasadnionych interesów strony odwołującej się znajdzie pełną konkretyzację w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
W skardze [...] S.A. w K. wniosły o uchylenie w całości zarówno decyzji organu II, jak i I instancji. Skarżąca Spółka zarzuciła obrazę przepisów postępowania poprzez dokonanie ustaleń dotyczących doręczenia skarżącemu postanowień uzgodnieniowych bez przeprowadzenia rzeczywistego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym otrzymania przez [...] S.A. w K. załącznika nr 1 do decyzji Wójta Gminy Miedziana Góra o warunkach zabudowy, który nie był opatrzony podpisem osoby uprawnionej do wydania ww. decyzji. Podniosła zarzut niewyjaśnienia dlaczego obszar analizowany nie został wyznaczony w ten sposób żeby działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. W skardze podniesiono także obrazę przepisu prawa materialnego zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanym stanie faktycznym było zgodne z ww. przepisem i nie powodowało naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa; obrazę przepisu postępowania zawartego w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., która miała istotny wpływ na wynik sprawy poprzez podjęcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytorycznego, podczas gdy w tym konkretnym przypadku należało podjąć rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę fakt niedoręczenia [...] S.A.
K. jako stronie, postanowień uzgodnieniowych na etapie postępowania toczącego się przed organem I instancji, co spowodowało, że wnoszący niniejszą skargę nie mógł skutecznie bronić swoich praw; obrazę przepisu art. 136 K.p.a mającą bezpośredni wpływ na wynik sprawy poprzez wykorzystanie tego przepisu w celu usunięcia błędów proceduralnych, które winny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, co w konsekwencji naruszyło również zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a.
Skarżąca Spółka argumentowała, że usytuowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] nie da się pogodzić z normalnym funkcjonowaniem kopalni "[...]", ponieważ roboty górnicze w kopalni "[...]" są prowadzone przy użyciu materiałów wybuchowych, przez co działka nr [...] będzie się znajdowała w obrębie wpływu działania strefy zagrożenia odłamkami skalnymi, strefy drgań parasejsmicznych i strefy powietrznej fali uderzeniowej. Front eksploatacyjny będzie docelowo znajdował się w odległości tylko 96 metrów od granic działki, gdzie ma być posadowiony projektowany budynek.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że najistotniejsza część naruszeń prawa, zarówno materialnego jak i przepisów postępowania, dotyczyła kwestii uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem nadzoru górniczego. Konieczność uzyskania takiego uzgodnienia dla terenów górniczych wynika z art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, decyzje o których mowa w art. 51 ust. 1 (tj. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w związku z treścią art. 64 ust. 1 tej ustawy również i decyzje o warunkach zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu między innymi z właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych. Działka nr [...] położona w K., znajduje się na terenach górniczych, czyli – zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) – w przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego.
Sąd wyraził pogląd, że z uwagi na datę dokonania tego uzgodnienia (tj. [...] maja 2010 r.), miał do niego zastosowanie tryb o jakim mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z tej daty, obowiązującym do dnia 16 lipca 2010 r. Uzgodnienie powinno być dokonane w trybie art. 106 K.p.a., który przewiduje doręczenie postanowienia uzgodnieniowego wszystkim stronom przez właściwy organ oraz przyznaje wszystkim stronom prawo wniesienia zażalenia. Tymczasem w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2010 r., nie zostało przez ten organ doręczone [...] S. A. w K., przez co strona ta została pozbawiona możliwości jego zaskarżenia. Próbę sanowania tego braku podjętą przez SKO w K., polegającą na zleceniu w trybie art. 136 K.p.a. Wójtowi Gminy Miedziana Góra doręczenia tego postanowienia wszystkim stronom, należy, według Sądu pierwszej instancji, uznać za bezskuteczną.
Postanowienie uzgodnieniowe ani w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, ani też w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było ostateczne, przez co nie można przyjąć, aby wymóg z art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu, warunkujący możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości, został spełniony. Obowiązkiem organu II instancji jest bowiem ustalenie, czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 K.p.a. stały się ostateczne. W ramach tego obowiązku organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Organ ten nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia.
Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło, a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej. W tym zakresie Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1931/06. Konsekwencją zaniechania takiej kontroli przez SKO w K., było naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, postanowienie nie upoważniało do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż stanowi ono w istocie negatywne uzgodnienie zamiaru wybudowania domu mieszkalnego na nieruchomości leżącej na terenie górniczym. Do wniosku takiego upoważnia analiza osnowy tego postanowienia oraz jego uzasadnienia. W treści tego postanowienia stwierdzono bowiem, że uzgodniono warunki zabudowy dla wskazanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego przy zastosowaniu takich rozwiązań projektowych, które uwzględnią między innymi takie czynniki geologiczno-górnicze jak położenie opiniowanego terenu w strefach zagrożeń od wykonywanych robót strzałowych w kopalni "[...]" tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych, w strefie drgań sejsmicznych oraz w strefie powietrznej fali uderzeniowej.
W końcowej części uzasadnienia tego postanowienia stwierdzono natomiast, że "uwzględnienie podanych w osnowie czynników geologiczno-górniczych przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania projektowanego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, usytuowanego na terenach górniczych". Przytoczone sformułowanie nie oznacza zdaniem Sądu, że po uwzględnieniu tych uwarunkowań możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, skoro uwzględnienie tych uwarunkowań w żaden sposób nie da się pogodzić z planowaną przez inwestorów budową domu mieszkalnego.
W ocenie Sądu, nie da się przewidzieć zabezpieczeń chroniących planowaną przez wnioskodawców na działce nr [...] zabudowę mieszkalną przed odłamkami skalnymi spadającymi na tę działkę w wyniku robót strzałowych prowadzonych przy użyciu materiałów wybuchowych. Jest to tym bardziej niemożliwe, że o ile w strefie podmuchu i drgań sejsmicznych mieści się tylko stosunkowo niewielka część działki nr [...], to w strefie rozrzutu znajduje się prawie cała jej powierzchnia, w tym zwłaszcza miejsca, gdzie w zaskarżonej decyzji dopuszczono budowę domu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że sformułowanie zawarte w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] maja 2010 r. należy odczytywać w ten sposób, że "uwzględnienie uwarunkowań wynikłych z usytuowania przedmiotowej działki na terenie górniczym" oznacza obecnie w istocie brak możliwości ustalenia dla tej działki wnioskowanych przez inwestorów warunków zabudowy.
Nieuwzględnienie tej okoliczności przez organy obu instancji stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Brak koniecznego uzgodnienia powinien bowiem skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.
Sąd nie zaakceptował poglądu, że to [...] S. A. w K. powinna dostosować sposób zagospodarowania swojej nieruchomości sąsiadującej z działką M. i T.B. do planowanej przez nich w przyszłości inwestycji, a w szczególności ograniczyć zasięg planowanej eksploatacji udokumentowanego złoża kopaliny w taki sposób, aby granice strefy podmuchu, drgań sejsmicznych i rozrzutu przestały obejmować działkę inwestorów. Na przeszkodzie takiemu oczekiwaniu stoi bowiem fakt wcześniejszego uzyskania przez uczestnika koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża znajdującego się na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...], wcześniejszego sporządzenia projektu zagospodarowania tego złoża oraz wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego uczestnika. To te właśnie ostateczne rozstrzygnięcia powinny być respektowane przy zagospodarowaniu terenów górniczych, w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości znajdującej się na istniejącym terenie górniczym próbuje zmienić sposób zagospodarowania tego terenu w drodze ustalenia warunków jego zabudowy. Odwrotna sytuacja nie jest natomiast dopuszczalna.
Sąd zauważył, że z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, do wniosku nie została dołączona kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, obejmujące obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Kolejne istotne naruszenie przepisów prawa materialnego jakiego dopuściły się, zdaniem Sądu, organy obu instancji, dotyczyło sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, powinna znajdować się w centrum obszaru analizowanego. Tymczasem obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, że nie tylko przedmiotowa działka nie znajduje się w jego centrum, ale również nie zostały zachowane określone w przytoczonym przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. minimalne rozmiary tego obszaru. Minimum to wynosi bowiem nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale równocześnie nie mniej niż 50 metrów. Tymczasem już pobieżna analiza mapy, wykonanej w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że w północno-zachodnich narożnikach działki nr [...], odległość ta wynosi mniej niż 50 metrów. Nie może też być wątpliwości, że działka budowlana objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest położona w centrum analizowanego obszaru.
Co więcej, do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przyjęto budynki oznaczone na tej mapie nr 3,4 i 5, które nie są dostępne z tej samej, co przedmiotowa działka, drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu). W konsekwencji przedstawionych uchybień dotyczących wytyczenia obszaru analizowanego i przeprowadzonej na nim analizy, nie można przyjąć, aby określone w zaskarżonej decyzji wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zostały ustalone prawidłowo.
Sąd zawarł następnie wskazania co dalszego postępowania. Organ pierwszej instancji powinien spowodować w szczególności doręczenie stronom przez właściwy organ nadzoru górniczego postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. Sąd podkreślił, że nie zgadza się z zarzutem skargi dotyczącym braku ustalenia przez organy administracji dominującej funkcji na obszarze analizowanym. Skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to nie ma znaczenia, dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, jaka funkcja na danym obszarze dominuje.
Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciło:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- - obrazę przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie polegającej na błędnym przyjęciu, iż do wniosku nie została doręczona kopia mapy zasadniczej obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać [...] S.A., podczas gdy zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który ma określać obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Oznacza to, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem, nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami Wnioskodawcy;
- - obrazę przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), ponieważ granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości mniej niż 50 m – w północno-zachodnich narożach działki nr [...], podczas gdy wskazana przez Sąd odległość jest mniejsza niż 50 m, ponieważ jak wynika z części graficznej analizy, odległość od krawędzi granicy działki inwestora do granicy obszaru analizowanego, mierząc odległość wzdłuż drogi publicznej, ewentualnie wzdłuż granicy tylnej działki jest większa niż 50 m;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że doręczenie postanowienia w trybie art. 136 K.p.a. przez inny organ jest nieskuteczne, podczas gdy zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa inny organ może zastąpić organ główny w doręczaniu aktu administracyjnego,
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że treść postanowienia Dyrektora Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2010 r. stanowi w istocie negatywne uzgodnienie zamiaru wybudowania domu mieszkalnego na nieruchomości leżącej na terenie górniczym, podczas gdy analiza osnowy oraz uzasadnienia w/w postanowienia, prowadzi do zupełnie przeciwstawnej oceny. W końcowej części uzasadnienia tego postanowienia stwierdzono, że "uwzględnienie podanych w osnowie czynników geologiczno-górniczych przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania projektowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, usytuowanego na terenach górniczych".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyły [...] S.A w K. Wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty procesowe. Nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według którego skuteczne jest doręczenie postanowienia dokonane przez inny organ w trybie art. 136 K.p.a. Przepis ten uprawnia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może je przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu organ odwoławczy. Może on także zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przedmiotem tego postępowania jest uzupełnienie dowodów (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 509; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2012, teza nr 3 do art. 136). Hipoteza art. 136 K.p.a. nie przewiduje dokonania w ramach tego przepisu czynności procesowej doręczenia.
Brak podstaw do przyjęcia skuteczności doręczenia postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 1- 5 K.p.a. wynika także z przepisów regulujących doręczenie postanowień. Art. 126 K.p.a. stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepis art. 109 K.p.a., zgodnie z którym stronom doręcza się decyzję. Oznacza to, że stronom doręcza się oryginał, a nie odpis, czy też kopię (por. Janusz Borkowski, op. cit. s. 443). Oryginał postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. oraz art. art. 53 ust. 4 pkt 4 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) sporządza i doręcza właściwy organ nadzoru górniczego, a nie organ załatwiający sprawę ustalenia warunków zabudowy terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem, według którego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu miało obowiązek ustalić, czy w sprawie miały miejsce wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienie uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 K.p.a. stało się ostateczne. Nadto, miało obowiązek ustalenia, czy w postępowaniu uzgadniającym wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 K.p.a., czy strony brały w nim udział i czy składały zażalenie na wydane postanowienie oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Organ prowadzący postępowanie główne nie kontrolował postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na to postanowienie. Badanie to ograniczone było tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło, a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw.
Była to więc kontrola decyzji głównej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1931/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 352067). Obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, po ustaleniu, że skarżącej Spółce, będącej stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie doręczono postanowienia uzgadniającego, nie było doręczenie kopii tegoż postanowienia, ale ocena decyzji głównej pod kątem stwierdzenia, czy do uzgodnienia rzeczywiście doszło, skoro postanowienie Okręgowego Urzędu Górniczego nie było ostateczne.
W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu niezależnie od oceny treści postanowienia o uzgodnieniu dla planowanej inwestycji, wynikającym z postanowienia Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] maja 2010 r. Trafnie jednak Sąd pierwszej instancji wskazał na niejednoznaczną wymowę zastrzeżeń zawartych w postanowieniu. Organ nadzoru górniczego zajmował stanowisko wobec warunków zabudowy wynikających z projektu decyzji. Konfrontując wymagania wnikające z tego projektu i z usytuowania przedsięwzięcia na terenie górniczym powinien jednoznacznie określić swoje stanowisko. Pozytywne uzgodnienie było wszak możliwe tylko w sytuacji, w której z projektu decyzji wynikałoby, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia pozwala na uniknięcie zagrożeń wynikających z wykonywania robot strzałowych w kopalni "[...]".
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż do wniosku nie została dołączona kopia mapy zasadniczej obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać [...] S.A., podczas gdy zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który ma określać obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Oznacza to, że organ jest zawsze związany wnioskiem, nie może go modyfikować ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy".
Sąd pierwszej instancji jako uchybienie wskazał niedołączenie do wniosku kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, obejmującej obszar na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W omawianej podstawie kasacyjnej przypisano zaś Sądowi pierwszej instancji pogląd, o konieczności dołączenia do wniosku kopii mapy zasadniczej obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać [...] S.A., którego to poglądu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyartykułował. Nadto, związanie organu wnioskiem nie oznacza braku kompetencji organu do podjęcia stosownych czynności procesowych w przypadku braków formalnych lub merytorycznych wniosku (patrz: Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, teza 5 do art. 52; red. Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 415-419). Dodać jednak trzeba, iż dostrzegając uchybienie polegające na braku określenia na dołączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, Sąd pierwszej instancji ustalił wykonanie przez organ obowiązku wynikającego z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Odnotowując uchybienie, Sąd pierwszej instancji powiązał je z zagadnieniem kręgu stron postępowania. We wskazaniach co dalszego postępowania Sąd nie zalecił powrotu sprawy do fazy badania wymogów formalnych wniosku, ale wskazał na potrzebę ustalenia, właśnie w oparciu o analizę obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja, czy właściciele nieruchomości oznaczonej numerem [...] mają interes prawny w postępowaniu administracyjnym. Ta ocena Sądu pierwszej instancji nie została zakwestionowana w podstawie kasacji. Omawiany zarzut materialny kasacji był więc nie tylko bezzasadny. Ponadto, zagadnienie związania organu wnioskiem nie miało wpływu na wynik sprawy.
Wadliwie został skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. obrazy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wnoszące kasację Kolegium nie określiło sposobu naruszenia. Z opisu naruszenia nie wynika natomiast, na czym miałaby polegać ewentualna błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Treść zarzutu wskazuje zaś na kwestionowanie ustalenia faktycznego, z tym, że zarzut taki nie może być skutecznie podniesiony w ramach materialnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67).
Zauważyć jeszcze należy, iż granicami kasacji nie objęto stanowiska Sądu co do uchybień w zakresie ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia norm materialnych, stanowiących przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie w tym zakresie, niezakwestionowane w skardze kasacyjnej, niezależnie od innych naruszeń, skutkowało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.