Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 521/10 oddalił skargę I. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał współwłaścicielom budynku: A. I., I. W., Z. M., J. R., J. R., T. R. i Gminie J. usunięcie w terminie do 30 czerwca 2008 r. nieprawidłowości występujących w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w J. poprzez kotwienie tylnej ściany w części wysuniętej budynku i wzmocnienie pękniętych nadproży, oraz wykonanie opaski betonowej przy ścianie tylnej i ścianach bocznych ze spadkiem od ścian budynku.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał tę decyzję w mocy.
Upomnieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. przypomniał A. I., I. W., Z. M., J. R., J. R., T. R. i Gminie J. o obowiązku usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości występujących w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w J. W dniu [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. wystawił tytuły wykonawcze TYT-3 o numerach [...] na poszczególnych współwłaścicieli budynku, w tym na skarżącą I. W. wystawił tytuł wykonawczy nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J., działając na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 123 k.p.a., w związku z uchylaniem się od obowiązku określonym w tytule wykonawczym nałożył na Gminę J., I. W., A. I., Z. M., J. R., T. R. i J. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł.
Zażalenie na to postanowienie złożyła I. W. wskazując, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest zbyt uciążliwy wobec braku dostatecznego wyjaśnienia stanu technicznego budynku oraz wskazania wyczerpujących zaleceń co do poprawy stanu technicznego. Stwierdziła również, że zastępcze wykonanie prac wskazanych w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. jest również nieuzasadnione i niesprawiedliwe.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. z dnia [...] maja 2010 r. Stwierdzając prawidłowość i zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie może badać merytorycznej poprawności decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym, a także badać możliwości jej wzruszenia w trybach nadzwyczajnych. Stosownie bowiem do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie będąc uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Tym samym organ uznał, że zarzuty skarżącej podniesione w zażaleniu odnoszące się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymanej w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2007 r., nie mogą mieć żadnego wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.
Wskazując zatem na treść art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż organ I instancji, działający jako organ egzekucyjny, po stwierdzeniu niewykonania egzekwowanego obowiązku, winien podjąć działania dopingujące zobowiązanego do zadośćuczynienia przypisanym mu zadaniom. Jako prawnie uzasadnione - zdaniem organu odwoławczego - było w niniejszej sprawie nałożenie przez organ I instancji grzywny w celu przymuszenia. Ze zgromadzonego materiału wynika bowiem, że zobowiązani nie wykonali obowiązku nałożonego na nich decyzją Nr [...] z dnia "[...].07.2008 r." (utrzymaną w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...]).
Jednocześnie organ zaznaczył, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zgodnie bowiem z art. 125 i 126 ww. ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego, natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia.
Następnie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – przywołując unormowania zawarte w art. 121 § 2, art. 7 in fine w związku z art. 18 oraz art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - stwierdził, że ustalona przez organ I instancji kwota nałożonej na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia nie narusza wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i należy ją uznać za prawidłową oraz zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Mając na uwadze charakter przedmiotowego obowiązku, organ uznał, że wysokość nałożonej grzywny jest optymalna i skutecznie zmobilizuje zobowiązanych do usunięcia stanu naruszenia prawa.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła I. W. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi przedstawiła zarzuty stawiane decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. z dnia [...] lipca 2007 r. i opinii będącej podstawą jej wydania. Zdaniem skarżącej, nie wyjaśniono sprawy w sposób należyty, nie ustalono bowiem właściwego sposobu wyeliminowania przyczyn podmakania i pęknięć ścian budynku, opierając się na opinii, która budzi wiele zastrzeżeń. Skarżąca podniosła, iż brak jest woli ze strony PINB w J. do zawieszenia postępowań do czasu rzetelnego wyjaśnienia sprawy, zastosowany zaś środek egzekucyjny w postaci grzywny jest zbyt uciążliwy. W ocenie skarżącej, zastępcze wykonanie prac wskazanych w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. jest również nieuzasadnione i niesprawiedliwe.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. z dnia [...] maja 2010 r. oraz postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2010 r.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie.
W dniu 8 listopada 2010 r. skarżąca przesłała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu opinię techniczną "na temat uszkodzeń konstrukcyjnych budynku" przy ul. [...] w J. z września 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] zapadłego w kwestii nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, a więc podjętego w postępowaniu egzekucyjnym. Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy kontrola decyzji podlegającej wykonaniu w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym.
Wskazując na powyższe Sąd podkreślił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. Skoro zatem w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości dokonywania oceny prawidłowości ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, wszelkie argumenty skarżącej kwestionujące zasadność nałożonego na nią (i pozostałych współwłaścicieli budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w J.) ostateczną decyzją obowiązku nie mogły zostać uwzględnione zarówno w postępowaniu przed organami obu instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Sąd podkreślił, że bezsporny w rozpatrywanej sprawie jest fakt prawomocności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. z dnia [...] (w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego błędnie podano [...]) lipca 2007 r. nr [...], utrzymanej w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Decyzja ta podlega wykonaniu, w tym celu zostały wystawione tytuły wykonawcze (nr [...], w tym dotyczący skarżącej nr [...]). Nie budzi też wątpliwości to, że skarżąca oraz pozostali współwłaściciele budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w J. nie wykonali obowiązku wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji.
Wobec powyższego Sąd uznał, że organ egzekucyjny wobec nieskuteczności upomnienia miał prawo – zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – nałożyć na nich grzywnę w celu przymuszenia.
Jak zauważył Sąd, przedstawione w skardze zarzuty odnoszą się w istocie do decyzji nakazującej skarżącej I. W. oraz A. I., Z. M., J. R., J. R., T. R. i Gminie J. usunięcie nieprawidłowości występujących w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w J. Przywołane w tej kwestii okoliczności nie mogły być przedmiotem badania przez organy administracji w postępowaniu egzekucyjnym oraz oceny sądu. Z tej przyczyny nie mogła podlegać ocenie przedłożona przez skarżącą w toku postępowania sądowego opinia techniczna, a zatem jej treść pozostała bez wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącej, że zastosowano środek zbyt uciążliwy naruszając w ten sposób art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd stwierdził, że zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 125 i w art. 126 ww. ustawy grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Jeżeli zatem zobowiązany wykona ciążący na nim obowiązek, może uniknąć tej dolegliwości. Jak zauważył Sąd, skarżąca w istocie nie uzasadniła, dlaczego uważa nałożenie grzywny w celu przymuszenia za środek zbyt uciążliwy, przedstawiając jedynie argumenty braku dostatecznego wyjaśnienia stanu technicznego budynku oraz wskazania wyczerpujących zaleceń co do poprawy stanu technicznego, brak woli ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. do zawieszenia postępowań "do czasu rzetelnego wyjaśnienia sprawy" oraz stwierdziła, że działanie organu egzekucyjnego ukierunkowane jest "na ukaranie współwłaścicieli nieruchomości".
Podnosiła więc argumenty sprowadzające się do kwestionowania samego obowiązku, nie zaś wskazujące na zbytnią uciążliwość grzywny nałożonej w celu przymuszenia do jego wykonania. Wywodziła przy tym, że zastępcze wykonanie prac wskazanych w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. "jest również nieuzasadnione i niesprawiedliwe", a zatem ten środek również uważała za zbyt uciążliwy. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania zasadności powyższych twierdzeń skarżącej.
Konkludując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające jej postanowienie organu I instancji, zostały podjęte zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podnoszone zaś w skardze zarzuty w istocie nie odnoszą się do tych rozstrzygnięć, lecz do prawidłowości nałożonego ostateczną decyzją obowiązku, a więc pozostają poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku I. W., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zaniechanie przez Sąd wszechstronnego rozpoznania sprawy, w tym nieustalenia okoliczności pozwalających na stwierdzenie, czy zgłoszony przez skarżącą zarzut zbytniej uciążliwości zastosowanej względem niej grzywny był zasadny, jak również poprzez nieprzeprowadzenie w sposób właściwy kontroli zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego oraz oceny jego zgodności z prawem.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że Sąd I instancji, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów zobligowany był dokonać wszechstronnej oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień organu egzekucyjnego, w tym wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Lektura treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje jednak, że Sąd I instancji nie uczynił tego w takim zakresie, w jakim nakazywał to przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści uzasadnienia bowiem wynika, że Sąd ograniczył się wyłącznie do wskazania zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek uprawniających do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.
Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegającego na zbytniej uciążliwości zastosowanego wobec niej środka egzekucyjnego, Sąd wskazał jedynie, że przytoczona na jego poparcie argumentacja skarżącej w istocie sprowadza się wyłącznie do podważania zasadności decyzji o nałożeniu na współwłaścicieli budynku określonych obowiązków, co tym samym uniemożliwiało Sądowi podważenie słuszności postanowień wydanych przez organy egzekucyjne.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012, poz.1270). Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.
Skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustalenie okoliczności pozwalających na stwierdzenie, czy zgłoszony przez skarżącą zarzut zbytniej uciążliwości zastosowanego wobec niej przymuszającego środka egzekucyjnego był zasadny oraz nieprzeprowadzenie w sposób właściwy kontroli zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z powołanym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia zatem wymaga fakt, że będące przedmiotem skargi postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu dotyczyło nałożenia na współwłaścicieli budynku, w tym na skarżącą, grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Zaznaczyć zatem należy, że zgodnie z art. 7 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 tej ustawy) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy). Brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, np. wykonania zastępczego.
Wskazać również należy, że - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 - istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Podstawową zaś przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że kontrola legalności, jaką objęte zostało w niniejszej sprawie postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, sprowadzała w głównej mierze do oceny, czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz czy w sposób prawidłowy ustalono wymiar grzywny, mając na uwadze przepis art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpoznawanej sprawie sam fakt niewypełnienia nałożonego na współwłaścicieli budynku obowiązku nie jest kwestionowany przez żadną ze stron. Organ zaś, kierując się zasadą skuteczności i celowości, działając w ramach uznania administracyjnego wymierzył grzywnę w kwocie 5.000 złotych, co – w świetle charakteru przedmiotowego obowiązku – Sąd uznał za wystarczające wskazując, że taka forma nacisku skłoni zobowiązanych do wypełnienia ciążącego na nich obowiązku.
Należy również zauważyć, że w prowadzonym postępowaniu, zarówno w zażaleniu na postanowienie organu I instancji o wymierzeniu grzywny, jak i w ramach podnoszonych w skardze zarzutów, argument zastosowania środka zbyt uciążliwego był przez skarżącą uzasadniany poprzez kwestionowanie samego obowiązku, do którego wykonania zostali zobowiązani współwłaściciele budynku. Wobec powyższego Sąd I instancji nie mógł domniemywać jakie jeszcze inne motywy (zwłaszcza aspekt finansowy) mogły być przyczyną kwestionowania przez skarżącą postanowienia o wymiarze grzywny, tym bardziej, że skarżąca w żadnym z tych pism nie powoływała się na swoją trudną sytuację materialną. Prowadzi to do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w granicach zaskarżonego aktu, rozważając w szczególności wszystkie zarzuty strony i dokonując oceny ich zasadności na gruncie rozpoznawanej sprawy.
W takiej sytuacji, argumentację przytoczoną dopiero w skardze kasacyjnej, iż zastosowany środek egzekucyjny nie uwzględnia rzeczywistych możliwości ekonomicznych skarżącej, należało uznać za spóźnioną.
Zważywszy zatem, że zarzut skargi kasacyjnej nie był usprawiedliwiony, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.