Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 685/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 922/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. W. na decyzję Wojewody S. z dnia 4 lipca 2017 r. nr... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r. Starosta M. działając na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Z. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako specustawa drogowa, orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi na odcinku od ulicy P. do ulicy L. w Z.".

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie wskazując, że nie został uznany za stronę postępowania pomimo że jest właścicielem nieruchomości o numerze... objętej zaskarżoną decyzją. Na dowód twierdzeń przedstawił kserokopię aktów notarialnych z 1918 r. oraz z 1935 r., a nadto postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt...

Wojewoda wezwał skarżącego pismem z dnia 18 marca 2013 r. do dostarczenia oryginałów dokumentów lub ich urzędowo poświadczonych kopii, z których wynikałoby, że posiada tytuł prawny do nieruchomości o numerze ewidencyjnym..., objętej postępowaniem organu pierwszej instancji, zakończonym wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W odpowiedzi skarżący wraz z pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. przesłał: akt notarialny z dnia 19 marca 1904 r., akt notarialny z dnia 25 marca 1918 r., akt notarialny z dnia 7 czerwca 1935 r., akt notarialny (umowę darowizny) z dnia 15 maja 1986 r., postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 9 października 2001 r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości... i przyznaniu jej na wyłączną własność skarżącego.

W treści pisma skarżący dowodził, że działka o nr... w Z. pierwotnie stanowiła część działki oznaczonej nr ewidencyjnym..., której również jest właścicielem. Wyodrębnienie geodezyjne obecnej działki... jest wynikiem działań władz w latach sześćdziesiątych XX-tego wieku. Zdaniem skarżącego dołączone przez niego dokumenty stanowią dowód, że działka nr... historycznie stanowi część działki.... Fakt, że prawomocnym postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 r. Sąd Rejonowy w M. Wydział I Cywilny oddalił wniosek Gminy Z. o zasiedzenie działki... potwierdza prawo skarżącego do tej działki.

Wojewoda stwierdził, że załączone dokumenty potwierdzają jedynie prawa skarżącego do działki o numerze... i ponownie pismem z dnia 26 kwietnia 2013 r. wystąpił do skarżącego o przedstawienie innych dokumentów umożliwiających uznanie go za stronę postępowania odwoławczego.

Skarżący w piśmie z dnia 17 maja 2013 r. (data wpływu 27 maja 2013 r.) odpowiedział, że przedłożone przy poprzednich pismach dokumenty potwierdzają, że jest właścicielem działki nr....

Wojewoda pismem z dnia 17 lipca 2013 r. wystąpił do Referatu Finansowego Urzędu Miasta i Gminy Z. o udostępnienie danych płatnika podatku od nieruchomości dla działki o numerze.... W odpowiedzi uzyskał informację, że organ podatkowy nie dysponuje danymi dotyczącymi podatnika od nieruchomości dla tej działki.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr... Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej umorzył postępowanie odwoławcze. Uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Wojewoda wskazał, że z dołączonego do wniosku inwestora z dnia 2 listopada 2012 r. wypisu z ewidencji gruntów dla działek objętych inwestycją, w tym dla działki o nr... (stan na dzień 2 listopada 2012 r.) wynika, że władającym jest nieistniejący już organ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Dla przedmiotowej działki brak jest urządzonej księgi wieczystej, a przedstawione przez skarżącego dokumenty dowodzą jedynie, że w przeszłości działki o aktualnych numerach... oraz... stanowiły część większej nieruchomości należącej do rodziny W. Wojewoda wskazał, że postanowienie Sądu Rejonowego w M. stwierdza jedynie, że Gmina nie władała przedmiotową nieruchomością przez okres niezbędny do zasiedzenia.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Gl 1782/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił powyższą decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie pełnego katalogu stron postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii, a w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Skargę kasacyjną Wojewody S. oddalono na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2569/14.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wadliwa jest decyzja organu odwoławczego, gdyż skarżący ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Niezależnie bowiem od tego, czy skarżący udowodnił, że przysługuje mu prawo własności działki nr..., to jest właścicielem działki nr... graniczącej z terenem inwestycji drogowej. Już samo prawo własności działki nr..., która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji daje mu w okolicznościach tej sprawy przymiot strony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy zaskarżoną decyzją organ odwoławczy powtórnie umorzył postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ drugiej instancji podał, że w oparciu o aktualne odpisy z rejestru gruntów i ksiąg wieczystych ustalił, że obecnie właścicielem działki nr... jest A. P., która jednak na wezwanie organu nie podtrzymała odwołania wniesionego przez jej poprzednika prawnego (pismo z dnia 2 lutego 2017 r.). Zgodnie z wypisem księgi wieczystej nr... jako właściciela nieruchomości objętej inwestycją, wpisano Gminę Z. na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, a jako poprzedniego właściciela wpisano A. i B. B. na podstawie umowy darowizny nr... z dnia 6 sierpnia 1980 r. dotyczącej działki nr... w Z. Zdaniem Wojewody przedstawione przez odwołującego się dokumenty nie dowodzą jego prawa do działki nr.... Wbrew jego twierdzeniom, fakt oddalenia wniosku Gminy Z. o zasiedzenie przedmiotowej działki nie potwierdza jego uprawnień, gdyż w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w M. podano, że działka ta wchodziła w skład nieruchomości poprzedników prawnych odwołującego się bądź małżeństwa B. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości odbywa się na podstawie księgi wieczystej. Zatem kwestię własności przedmiotowej nieruchomości skarżący winien dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Wobec zbycia działki nr... oraz niewykazania tytułu prawnego do działki nr... objętej inwestycją, organ odwoławczy dopatrzył się podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego.

W skardze do sądu administracyjnego W. W. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 28 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. z powodu odmowy uznania go za stronę postępowania;
2. 2) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej poprzez błędne przyjęcie, że poprzednimi właścicielami nieruchomości nr... byli A. i B. B., którzy w istocie na podstawie umowy darowizny z 1980 r. nabyli działkę nr... oraz pominięcia przedstawionych przez niego dokumentów, potwierdzających jego tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości
3. 3) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionych przez niego dokumentów urzędowych;
4. 4) art. 15 K.p.a. poprzez niezbadanie sprawy merytorycznie w całości i niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny przymiotu strony.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W toku rozprawy sądowej skarżący okazał dokumentację geodezyjną z 1962 r. na której uwidoczniono przedmiotową działkę i oświadczył, że nie dysponuje dokumentacją, z której wynikałoby, że jej wydzielenie nastąpiło z jego nieruchomości. Podał, że nie wniósł sprawy cywilnej o ustalenie jej własności.

W zaskarżonym wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 922/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie narusza prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie uchybił regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego, organ ten nie naruszył wskazań co do dalszego toku postępowania wynikających z przywołanych wyżej wyroków. Istotny, zdaniem Sądu był fakt, że doszło do zmiany okoliczności sprawy bowiem skarżący aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2016 r. zbył w drodze umowy sprzedaży nieruchomość stanowiącą działkę nr... na rzecz A. P., która pismem z dnia 2 lutego 2017 r. oświadczyła, że nie podtrzymuje odwołania wniesionego przez skarżącego jako jej poprzedniego właściciela. Stąd też, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla oceny statusu strony istotne było jedynie zbadanie, czy skarżący legitymuje się prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości, stanowiącej działkę nr..., zajętą pod sporną inwestycję drogową.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej a uzupełniając materiał dowodowy o aktualne wypisy z ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych (zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1782/13) prawidłowo stwierdził, że przedłożone przez skarżącego dokumenty wymienione w motywach zaskarżonej decyzji, a podane wyżej nie stanowią dowodu, że skarżący był właścicielem przedmiotowej działki. Organ odwoławczy wskazał też przyczyny, na których oparł stanowisko wypełniając wymogi uzasadnienia decyzji z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Sąd argumentował, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie nie chodzi o odmowę wiarygodności przedłożonym przez niego dokumentom w postaci aktów notarialnych i orzeczeń sądów z uzasadnieniami, lecz o ocenę ich skutków prawnych. Wbrew zarzutom skargi, uchylając poprzednią decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał na potrzebę powołania biegłego z zakresu geodezji celem weryfikacji przedłożonych przez skarżącego dokumentów. Zalecenie takie nie wynika też z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd stwierdził, że organ winien odnieść się do złożonych przez skarżącego dokumentów. Jeżeli intencją skarżącego jest dochodzenie odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość, to winien tego dochodzić w ramach odrębnego postępowania. Właściwym postępowaniem do ustalenia własności spornej nieruchomości jest postępowanie o ustalenie prowadzone przed sądem powszechnym.

Takie stanowisko wynika z istoty uproszczonej procedury na gruncie specustawy drogowej i faktu, że decyzją można objąć także nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Ustalenie stanu prawnego spornej nieruchomości (jej właściciela), nie jest możliwe na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów, ani też materiałów zebranych w toku postępowania przez organy administracji. Rozstrzygnięcie sporu na tym tle wykracza poza ramy uproszczonej procedury realizacji inwestycji drogowych (art. 11d ust. 7 i 8 specustawy drogowej). Trafnie zauważył organ odwoławczy, że sporu na tle własności przedmiotowej nieruchomości nie rozstrzygnięto na etapie postępowania o jej zasiedzenie z wniosku Gminy Z. Analiza treści wszystkich aktów notarialnych i sumowanie powierzchni działek nie daje podstaw do ferowania wniosku, że skoro małżonkowie B. nabyli w 1980 r. działkę nr... o pow. 797 m², to przedmiotowa działka nie mogła zostać wydzielona z nieruchomości ich poprzedników prawnych.

Z treści aktu notarialnego z 1980 r. uzyskanego przez organ odwoławczy wynika, że działka nr... wchodziła w skład większej nieruchomości, składającej się także z działki nr... o łącznej pow. 1 ha 3621 m². Tymczasem działka nr... miała powierzchnię 1347 m² (przedmiotowa działka – 184 m²). Nie przesądza też stanu prawnego podanie w aktach notarialnych różnych nazw miejscowości położenia sąsiednich nieruchomości. Sporna działka nie była przedmiotem umowy darowizny na mocy której skarżący nabył udział wynoszący 2/3 nieruchomości, stanowiący działkę nr.... Gdyby tak było, to zbywając nieruchomość w toku niniejszego postępowania na rzecz A. P., sprzedałby również przedmiotową działkę, stanowiącą jego własność w wyniku zniesienia współwłasności. Oczywiste jest, że na użytek tego postępowania zgromadzono mapy geodezyjne obrazujące granice nieruchomości.

Skarżący w żaden sposób nie wykazał też, aby był spadkobiercą po osobach wymienionych w przedłożonych przez niego aktach notarialnych. Dokumenty te nie operują oznaczeniami geodezyjnymi działek. Skarżący nie legitymuje się też postanowieniami sądu powszechnego o nabyciu spadku po osobach, wymienionych w aktach notarialnych, czego wymaga art. 11f ust. 5 specustawy drogowej.

W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu, nie naruszając reguł swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) prawidłowo organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego stwierdził, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do przedmiotowej działki. Skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania, gdyż nie został ujawniony jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej, ani też w ewidencji gruntów. Zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa działka stanowiła część większej nieruchomości, do której skarżący nabyłby tytuł prawny w drodze dziedziczenia, czy darowizny. Natomiast z uwagi na treść art. 11d ust. 7 i 8 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej, ustalenie stanu prawnego przedmiotowej działki wykracza poza ramy uproszczonej procedury administracyjnej.

W skardze kasacyjnej W. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 1 P.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało nieuprawnione przyjęcie, że skarżący nie jest stroną prowadzonego przez Wojewodę postępowania, a w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi mojego mocodawcy

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. 1) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej a w konsekwencji oddalenie przedmiotowej skargi, pomimo nie przeprowadzenia przez Wojewodę w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego - mimo obowiązku ustawowego, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie dokumentów przedstawionych przez skarżącego;
2. 2) art. 15 K.p.a. poprzez oddalenie przedmiotowej skargi pomimo niezbadania przez Wojewodę sprawy merytorycznie w całości i niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny przymiotu strony przysługującego skarżącemu, a tym samym spowodowanie, że skarżący nie miał możliwości obrony swoich praw ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani w postępowaniu odwoławczym;
3. 3) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w przedmiotowym wyroku, że uzasadnienie wydanej decyzji Wojewody ograniczało się w istocie jedynie do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, przy jednoczesnym braku wskazania jakiejkolwiek przyczyny, dla której odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom w postaci dokumentów urzędowych, aktów notarialnych oraz oświadczeń;
4. 4) art. 190 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia wbrew wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2569/14 wydanym w przedmiotowej sprawie;
5. 5) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w sposób nieznajdujący odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym,
6. 6) art.141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zarzuty zawarte w skardze nie są usprawiedliwione.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu zaskarżonego orzeczenia wbrew wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2569/14.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku przesądził, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony w związku z posiadaniem prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr..., która wprawdzie nie jest objętą inwestycją drogową, ale bezpośrednio graniczy z tą inwestycją. Natomiast co do ewentualnego posiadania przez skarżącego kasacyjnie przymiotu strony w związku z posiadaniem tytułu prawnego do działki nr..., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jak trafnie przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny, obowiązkiem organów będzie odniesienie się do przedłożonych przez S. W. dokumentów i ocena, czy z tych dokumentów wynika posiadanie przez skarżącego przymiotu strony. Za zbyt ogólne uznał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny samo lakoniczne stwierdzenie, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie dają mu przymiotu strony.

Oceniając zastosowanie się do wykładni przepisów prawa oraz realizację wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania należy stwierdzić, że zostały one w sposób prawidłowy uwzględnione w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz zastosował się do nich Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 922/17.

Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu odwoławczego, który stwierdził, że skoro zgodnie z wpisem w księdze wieczystej z dnia 29 czerwca 2016 r. W. W. przestał być właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr..., a stała się ona własnością A. P., to należało zwrócić się do nowej właścicielki o pytaniem o ewentualne podtrzymywanie odwołania. Wyraźne oświadczenie A. P. o niepodtrzymywaniu odwołania oznaczało, że nie przysługuje skarżącemu status strony w związku z brakiem posiadania jakiegokolwiek prawa do nieruchomości stanowiącej działkę nr....

W związku z tym wykładnia zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2569/14 wskazująca, że W. W. jest stroną w związku z posiadaniem prawa własności wobec działki nr... przestała być wiążąca z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy (sprzedaż nieruchomości stanowiącej działkę nr...).

Nie można także zarzucić Sadowi pierwszej instancji braku oceny dokumentów (w szczególności umów zawartych w formie aktów notarialnych) przedłożonych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego kasacyjnie, z których miało wynikać posiadanie prawa do nieruchomości stanowiącej działkę nr.... Tak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w decyzji organu odwoławczego opisano przedłożone akty notarialne i poddano je wnikliwej ocenie, zwłaszcza te, które mogły obejmować działkę nr.... Jak wyjaśnił to Sąd pierwszej instancji, umową darowizny z 1980 r. darowano działkę nr... na rzecz małżonków B. Nazwisko W. W. nie pojawia się ani w tej umowie (umowie darowizny), ani też w innej umowie oraz nie wynika z żadnego aktu (umowy) obejmującej działkę nr....

Sąd pierwszej instancji dokonał ponadto opisu nieruchomości w skład której mogłaby wchodzić - ja twierdził skarżący - działka nr... i porównując powierzchnię tej działki oraz innych działek wywnioskował, że z żadnego dokumentu nie wynika, aby skarżący W. W. był właścicielem którejkolwiek z nich. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby skarżący kasacyjnie był właścicielem także nieruchomości stanowiącej działkę nr....

Z taką oceną należy się zgodzić. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie z przedłożonych przez nią dokumentów nie wynika, aby W. W. był właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr....

W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy administracyjne nie mają kompetencji do prowadzenia odrębnych postępowań w zakresie ustalania stanu prawnego nieruchomości i przysługiwania danej osobie prawa do nieruchomości. Jak wynika to wprost z art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy drogowej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości według katastru nieruchomości (w związku z brakiem katastru funkcje tę pełni ewidencja gruntów). W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysyła się jedynie wnioskodawcy (art. 11d ust. 7 specustawy drogowej). Analogicznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysyła się jedynie wnioskodawcy w przypadku, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku (art. 11d ust. 8 specustawy drogowej).

Powyższe przepisy wprost przesądzają, że w takim postępowaniu administracyjnym nie ma podstaw do powoływania biegłych celem wykonania map mających pokazać zmiany granic działek co do których w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien posiadać on określony tytuł prawny. Także kwestia historycznego wykazania zmian numeracji działek ewidencyjnych i zmian ich powierzchni pozostaje poza zakresem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Mając powyższe należy stwierdzić, że niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej poprzez brak dostrzeżenia nieprzeprowadzenia przez Wojewodę w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego i tym samym niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcia dokumentów przedstawionych przez skarżącego.

Kwestia wyjaśnienia posiadania przez skarżącego praw do konkretnych nieruchomości mogła być przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przede wszystkim przed sądem cywilnym.

W tej sprawie zgodnie z art. 6 K.p.a. organ odwoławczy prowadził postępowanie zgodnie z prawem i stosownie do art. 7 K.p.a. zgromadził wystarczający materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie naruszono również zasady budowania zaufania do organów administracji. T nie organy administracji w tym postępowaniu winny ustalać, czy skarżący jest właścicielem danej nieruchomości, skoro nic takiego nie wynikała ani z ewidencji gruntów, ani z księgi wieczystej, ani też z żadnego dokumentu przedłożonego przez skarżącego. To w interesie skarżącego kasacyjnie winno być doprowadzenie do prawidłowego oznaczenia właściciela tak w ewidencji gruntów jak i w księdze wieczystej, a przy wykazaniu prawa własności nic nie stało na przeszkodzie, aby sam skarżący kasacyjnie złożył wniosek o założenie księgi wieczystej obejmującej działkę nr... lub dokonanie w takiej księdze właściwego wpisu co do osoby właściciela działki.

Także zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. nie jest zasadny, ponieważ w tej sprawie organ odwoławczy ustalił istotne okoliczności, które następnie zostały poddane prawidłowej ocenie przez Sąd pierwszej instancji.

Również zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji polegający na pominięciu w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie wydanej decyzji Wojewody ograniczało się w istocie jedynie do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, przy jednoczesnym braku wskazania jakiejkolwiek przyczyny, dla której odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom w postaci dokumentów urzędowych, aktów notarialnych oraz oświadczeń, tzn. naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. - nie jest zasadny.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie decyzji Wojewody S. zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności w uzasadnieniu tej decyzji znajduje się wyjaśnienie, dlaczego dokumenty przedkładane przez skarżącego nie pozwalają po stwierdzenie faktu posiadania przez W. W. przymiotu strony w tym postępowaniu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na oddaleniu skargi pomimo niezbadania przez Wojewodę sprawy merytorycznie w całości i niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny przymiotu strony przysługującego skarżącemu, a tym samym spowodowanie, że skarżący nie miał możliwości obrony swoich praw w postępowaniu prowadzonym w obu instancjach w tej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy skarżącemu kasacyjnie zapewniono udział w postępowaniu odwoławczym, w którym miał zapewnioną możliwość składania wniosków lub pism procesowych. Decyzji organu pierwszej instancji skarżącemu kasacyjnie nie doręczono, a to w związku z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej zgodnie z którym decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wysyła się wnioskodawcy oraz dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie takiej decyzji. Pozostałe strony zawiadamia się o jej wydaniu w drodze obwieszczeń (por. wyrok NSA z 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1887/16, opub. w LEX nr 2167520). Okoliczność, że organ odwoławczy przystępując do rozpoznania sprawy badał w pierwszej kolejności posiadanie przez odwołującego przymiotu strony nie tylko że nie stanowiło naruszenia prawa, ale było jak najbardziej uprawnione. Postępowanie odwoławcze wszczynane jest na wniosek (nazywany odwołaniem) pochodzący od strony, a tym samym ustalenie, czy odwołujący jest stroną zawsze powinno być jedną z pierwszych czynności postępowania odwoławczego. Ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że odwołujący się nie jest stroną zawsze winno skutkować umorzeniem wobec tej osoby postępowania odwoławczego.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. należy wskazać, że z przepisu tego wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw wskazujących na to, że Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy, czy też nie wydał wyroku po zamknięciu rozprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu jest więc niezasadny. Niezasadny jest w zakresie ww. zarzutu kwestionowanie braku odzwierciedlenia w zaskarżonym wyroku materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno składać się ze zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy sąd powinien również wyjaśnić przyjętą przez siebie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tak w uchwale NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opub. w ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Funkcją uzasadnienia wyroku jest przekonanie strony, że Sąd dokładnie zapoznał się ze sprawą, przeanalizował ją we wszystkich istotnych aspektach i podjął rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującemu prawu, co ma także umożliwić sądowi drugiej instancji kontrolę instancyjną (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 1784/08, opub. w LEX nr 593712; wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt I FSK 72/08, opub. w LEX nr 519287).

W tej sprawie ocena zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na prześledzenie toku rozumowania tego Sądu oraz analizy przesłanek, które doprowadziły ten Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.