Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 79/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art 282 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p9p.sea8? oddalił skargę Gminy W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 1947/99 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 3 lutego 2006 r. Sąd Wojewódzki przytoczył bezsporne w sprawie okoliczności a mianowicie:
- Prezydent W. decyzją z dnia 8 lipca 1999 r. ustalił warunki zabudowy I zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowle obiektów z niezbędną Infrastrukturą, przy ul. Ś. we W. (działki nr 2/31 I 2/46 obręb G.),
- decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 października 1999 r., powyższa decyzja Prezydenta W. została utrzymana w mocy,
- Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2001 r. sygn. akt. II SA/Wr 1947/99 uchylił w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 października 1999 r. oraz poprzedzająca ją decyzje organu I Instancji.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego wniesiona przez Gminę W. skarga o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego powołanym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2001 r., nie mogła być uwzględniona albowiem Gmina W. nie posiada przymiotu strony w sprawie a poza tym zgłoszona podstawa wznowienia postępowania jest bezzasadna. Powołane przez skarżącą Gminę W. dowody, tj. wymienione w skardze uchwały: Nr 166/61 Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia 5 czerwca 196In w sprawie likwidacji 16 zamkniętych cmentarzy położonych na terenie miasta W. i Nr 267/63 Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia 2 grudnia 1963 r. w sprawie zamknięcia 2 cmentarzy oraz likwidacji 17 cmentarzy położonych na terenie miasta W., nie wypełniają dyspozycji art. 273 § 2 p.p.s.a. "Wykrycie" okoliczności faktycznych lub dowodów w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a. dotyczy faktów 1 środków dowodowych, które poza przesłanką Ich nleujawnienla w postępowaniu prawomocnie orzeczonym powinny być dla strony skarżącej "nieujawnialne", Inaczej mówiąc niedostępne. Fakty natomiast ujawnlalne, czyli te, które strona powinna znać, w tym wypadku z urzędu, nie są objęte hipotezą tego przepisu. W omawianym przypadku organ wykonawczy skarżącej Gminy W., jako organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji w I Instancji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, obowiązany był - czego nie uczynił - w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśnić wszystkie kwestie związane z możliwością lokalizacji inwestycji na terenie dawnego cmentarza. Dlatego też w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ, na skutek zaleceń zawartych w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 1947/99, obowiązkiem organu było wydać w przedmiotowej sprawie decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę, a nie uruchamiać procedurę wznowieniową przed sądem. Samo formułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisowi art. 273 § 2 p.p.s.a. nie oznacza oparcia skargi na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli z treści uzasadnienia skargi o wznowienie wynika, że w istocie podstawa ta nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Sąd Wojewódzki wskazał także, że w art. 270 i następnych p.p.s.a ustawodawca nie określił jednoznacznie, kto jest uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, co jest rozwiązaniem podobnym do tego, które zostało przyjęte w art. 399 kpc. Zdaniem Sądu I instancji, można zatem przyjąć za Sądem Najwyższym, który w wyroku z dnia 9 stycznia 1988 r. III CKN 315/97 (OSNCAP 1998, nr 7/8, poz. 125) sformułował tezę, że "skargę o wznowienie postępowania może wnieść tylko strona, która została wymieniona w prawomocnym wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że w postępowaniu wznowieniowym legitymowana jest każda ze stron procesowych wymienionych w prawomocnym orzeczeniu, gdyż objęta jest ona skutkami tego wyroku, zwłaszcza jego powagą rzeczy osądzonej. Podkreślił jednakże, że postępowanie sądowoadministracyjne jest odmienne od postępowania regulowanego przepisami kodeksu postępowania cywilnego, albowiem już chociażby przepis art. 12 p.p.s.a. nie ma swojego odpowiednika w kpc. Zgodnie z powołanym przepisem, ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Sąd stwierdził zatem, że uprawnionymi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania są podmioty określone w art. 50 p.p.s.a* i organ administracji publicznej, którego działalność była skarżona w postępowaniu "zwykłym?\ W określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a kategorii podmiotów nie mieści się organ administracji publicznej. Jednakże uprawnienie organu administracji publicznej, którego akt był skarżony, do wniesienia skargi o wznowienie postępowania można oprzeć na konstytucyjnej zasadzie równouprawnienia stron i uczestników postępowania określonej w art. 32 Konstytucji RP oraz w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi. W konsekwencji zatem organ ten jest zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia sądowego, ponieważ uniemożliwia mu ono prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreślone granice legitymacji do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, Sąd stanął na stanowisku, że skarżąca - Gmina W. w niniejszej sprawie jej nie posiada, ponieważ nie posiadała w postępowaniu zwykłym, przymiotu strony ani też uczestnika postępowania, jak również nie należy do kręgu pozostałych podmiotów wymienionych w przepisie art. 50 § 1 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku z dnia 3 lutego 2006 r, skargę kasacyjną wniosła Gmina W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- naruszenie art. 32, art. 50 oraz art. 153 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i tym samym odmówienie skarżącej Gminie przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie skargi o wznowienie postępowania przed
Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a nadto naruszenie art. 32 Konstytucji
RP;
- naruszenie art. 273 § 2 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i tym samym pozbawienie skarżącej Gminy W. najważniejszych dowodów w niniejszej sprawie, ujawnionych bezpośrednio przed złożeniem skargi o wznowienie postępowania, archiwalnych uchwał Prezydium Miejskiej Rady
Narodowej miasta W. Według twierdzeń wnoszącej skargę kasacyjną Gminy posiada ona interes prawny w sprawie, nie ma żadnych podstaw prawnych, by orzekając w niniejszej sprawie, stosować prawo wynikające z kpc, oraz że wniesienie skargi o wznowienie postępowania można oprzeć na konstytucyjnej zasadzie równouprawnienia stron i uczestników postępowania określonej w art. 32 Konstytucji RP oraz art 153 p.p.s.a. Poza tym dowody, na których oparta została skarga o wznowienie postępowania są dokumentami archiwalnymi, więc trudno wymagać, by zdarzenia, które miały miejsce 40 lat temu były znane i pamiętane w dniu dzisiejszym, a tym samym nie można uznać, by były one znane gminie z urzędu, skoro nie pracują już w niej ludzie, którzy byli związani w jakikolwiek sposób z wydaniem archiwalnych uchwał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że Gmina W. w niniejszej sprawie (o wznowienie postępowania sądowego) nie posiada przymiotu strony, ani też nie należy do kręgu pozostałych podmiotów wymienionych w przepisie art. 50 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie przepis art. 270 i następne p.p.s.a. nie określają wprost kto jest uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowego, jednakże w ramach wykładni systemowej ustalenie kręgu tych podmiotów, nie powinno budzić wątpliwości. W szczególności oparcie instytucji wznowienia postępowania wyłącznie na zasadzie skargowości, a także treść przepisów działu VII, które określają terminy do wniesienia skargi, uzasadnia przyjęcie, że legitymację mają strona, uczestnik na prawach strony i uczestnicy dopuszczeni przez sąd do udziału w postępowaniu, jak to trafnie przyjął Sąd Wojewódzki. Zgodnie zaś z art. 8 p.p.s.a. legitymację do żądania wznowienia postępowania ma także prokurator i
Rzecznik Praw Obywatelskich (por. Bogusław Dauter i in9, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 638). Wychodząc z tego założenia nie można przyjąć, że Gmina W. posiada przymiot strony a dodać ponadto należy, że nie występowała w takim charakterze w sprawie II SA/Wr 1947/99.
W świetle tych jednoznacznych ustaleń Sądu Wojewódzkiego za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 32, 50 i 153 p.p.s.a. oraz art. 32 Konstytucji RP* Wszakże Gmina W. wniosła skargę o wznowienie postępowania, domagając się zmiany orzeczenia Naczelnego Sąd Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 1947/99, którym uchylone zostały decyzja Prezydenta W. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, i którym to wyrokiem zobowiązano Prezydenta W. min. do dokonania ustaleń w zakresie, kiedy na terenie objętym inwestycją znajdował się cmentarz i kiedy pochowano tam ostatnich zmarłych. Tym samym stroną przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego był Prezydent W., a nie Gmina W. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że wniesienie skargi o wznowienie popstępowania jest w istocie w przedmiotowej sprawie próbą obejścia wiążących dla organu - Prezydenta W. -wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Naczelnego Sąd Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 1947/99 i pominięcia etapów postępowania administracyjnego. Trafnie zatem podniósł Sąd Wojewódzki, że organ wykonawczy skarżącej Gminy W. obowiązany był, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydać w przedmiotowej sprawie decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę.
Całkowicie dowolny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji stosował przepisy kpc, ponieważ Sąd Wojewódzki jedynie nawiązał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do wyroku Sądu Najwyższego dotyczącego kręgu uprawnionych do wniesienia skargi o wznowienie w postępowaniu cywilnym, mając na uwadze podobieństwo procedur sądowoadministracyjnej i cywilnej. Podkreślił jednakże odrębność tych postępowań, a samo rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o 282 § 2 p.p.s.a.
Wreszcie nie mogły odnieść zamierzonego skutku wywody skargi kasacyjnej wykazujące, że skoro od wydania uchwały Nr 166/61 Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia 5 czerwca 1961 r. w sprawie likwidacji 16 zamkniętych cmentarzy położonych na terenie miasta W. i uchwały Nr 267/63 Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia 2 grudnia 1963 r. w sprawie zamknięcia 2 cmentarzy oraz likwidacji 17 cmentarzy położonych na terenie miasta W. - upłynęło ponad czterdzieści lat, to nie jest możliwe, "aby z punktu widzenia życia ludzkiego w organie - Gminie pracowali ludzie związani w jakikolwiek sposób z tymi uchwałami", oraz że podjęcie tych uchwał nie było znane Gminie z urzędu. Podnieść należy, że organ administracyjny jest tym samym podmiotem bez względu na to, jakie zmiany zachodzą w jego składzie osobowym. Upływ czasu bądź odejście z zajmowanych stanowisk w organie jego pracowników nie uzasadniają braku wiedzy organu co do czynności podejmowanych przez niego w przeszłości. Przygotowując teren pod inwestycję, organ administracyjny jest zobligowany do sprawdzenia jego stanu prawnego. Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu bez elementarnego przestrzegania procedury w sytuacji, gdy wiadomym organowi jest, że na danym terenie znajdował się cmentarz, nie może być usprawiedliwiane w jakikolwiek sposób. Organ administracyjny jest szczególnym podmiotem, od którego wymaga się w obrocie prawnym znajomości nie tylko przepisów prawnych w stopniu najwyższym, ale również wiedzy co do własnych czynności bez względu na to, ile czasu od ich podjęcia upłynęło, skoro zostały mu przyznane uprawnienia władcze* Stąd też zarzut naruszenia art. 273 § 2 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.