Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1109/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. [...] zezwolono A. R. i S. R. na usunięcie 237 sztuk drzew z terenu - stanowiących ich własność – działek nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w R. W dniu 11 marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], w którym podniesiono on szereg nieprawidłowości związanych z wydaniem przedmiotowej decyzji Burmistrza [...].
W dniu 16 marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło z kolei pismo Stowarzyszenia P. w B., w którym również zarzucono decyzji Burmistrza [...] niezgodność z prawem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 5 maja 2010 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdziło natomiast nieważność tej decyzji. Decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A. R. i S. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Kr 1051/11, uchylił obie wydane w sprawie decyzje Kolegium.
Sąd stwierdził, że jakkolwiek charakter stwierdzonych w decyzjach Burmistrza [...] wad nie pozwalał na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno było dokonać weryfikacji, czy oceniana decyzja Burmistrza [...] nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w treści tego przepisu.
Sąd zaznaczył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne było w szczególności sprawdzenie, czy kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy rzeczowo organ. Wywiódł, że w świetle art. 83 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie wskazanych, konkretnych okazów drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna. Organy administracji publicznej wskazane w ustawie o lasach nie mają kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie usunięcia drzew, a wycinanie drzewostanu polegające na pozyskiwaniu drewna, odbywa się na podstawie planów urządzania lasów, bądź decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej.
Sąd wskazał, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, w szczególności z mapy oraz dokumentacji fotograficznej, wynika, iż przedmiotem czynności wyjaśniających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] powinno być ustalenie rodzaju gruntów, na których rosły przeznaczone do usunięcia drzewa. Dokumenty te pozwalały w sposób uzasadniony przyjmować, że co najmniej część terenów, na których rosły podlegające wycince drzewa mogła mieć - według stanu na chwilę wydawania kwestionowanych rozstrzygnięć - charakter leśny. Zgromadzone dokumenty wskazywały, że tereny wymienione w decyzji Burmistrza [...] były gęsto zadrzewione, a nadto sąsiadowały z terenami leśnymi, na których była prowadzona gospodarka leśna.
Mając powyższe na względzie, Sąd wskazał na konieczność ustalenia, czy grunt, na którym rosły będące przedmiotem kwestionowanych decyzji drzewa, nie był lasem. Podkreślił przy tym potrzebę zastosowania dostępnych środków dowodowych i stwierdził, że podstawą ustaleń charakteru gruntu, na którym rosły przeznaczone do usunięcia drzewa, należy uczynić nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu. Zaznaczył, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym
- tak jak mogło to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia P. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Sąd drugiej instancji stwierdził, że przesłanki wydania zgody na wycięcie drzew były spełnione i podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.
Na skutek wniosku Prokuratora Okręgowego w [...] oraz Stowarzyszenia P. w B. o ponowne rozparzenie przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w B., wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1579/14 uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd stwierdził, że decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, ponieważ jej uzasadnienie stanowi w istocie uzasadnienie innej decyzji. O ile bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w [...] czerwca 2014 r. i zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2014 r. odmawiają stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2007 r. zezwalającej A. R. i S. R. na usunięcie 237 sztuk drzew na 73 działkach ewidencyjnych, to uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się do decyzji Burmistrza [...] wydanej w dniu [...] czerwca 2008 r., która zezwala na usunięcie 86 drzew położonych na szesnastu wymienionych w niej działkach ewidencyjnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ponownie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.
Jak stwierdził organ administracji, ponowna analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, iż wnioskowane do usunięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem.
W pierwszej kolejności Kolegium wywiodło, że działki ewidencyjne wymienione w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., zgodnie z informacją z rejestru gruntów, stanowią łąki trwałe - w części lasy i grunty leśne. Z uwagi jednak na stanowisko orzecznictwa, że informacje z ewidencji mają charakter informacji pomocniczych, a przesądzające znaczenie ma faktyczny stan gruntu, to stosownie do treści art. 3 ustawy o lasach, zasadne było ustalenie po pierwsze, czy wnioskowane do usunięcia drzewa rosły na terenie pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi)
- drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawionym i czy tworzyły zwartą powierzchnię 0,10 ha.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza [...] nie dokonywano ustaleń dotyczących miejsc usytuowania poszczególnych drzew na konkretnych działkach. W decyzji wydanej w tej sprawie w sposób zbiorczy określono, że zezwolenie dotyczy 237 drzew położonych na 73 wymienionych działkach ewidencyjnych. W wyjaśnieniu, jakie organ skierował w tej sprawie do Kolegium w dniu 28 czerwca 2010 r., stwierdzono, że drzewa przeznaczone do usunięcia w chwili wydawania zaskarżonych decyzji (2006-2008) zostały wyznaczone w terenie w czasie przeprowadzanych wizji lokalnych z udziałem organu i wnioskodawcy. Nie wykonywano schematu mapy uwzględniającej lokalizacje usuniętych drzew. Brak było również możliwości ustalenia położenia drzew - i w wyniku tej operacji ustaleni, czy drzewa te stanowiły zwarte kompleksy o powierzchni 0,10 ha - na podstawie zdjęć załączonych do akt sprawy, z uwagi na brak określenia umiejscowienia uwidocznionego na zdjęciu drzewa w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej. Obszar zaś, na którym wnioskowano o usunięcie drzew, to powierzchnia 10,6353 ha. Jak ustaliło Kolegium, obecnie - z uwagi na upływ czasu i wykonanie decyzji przez wnioskodawców - również brak jest możliwości stwierdzenia, czy drzewa usuwane na podstawie badanej decyzji rosły na gruncie będącym w istocie lasem - a więc na terenie pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym w zwartych powierzchniach.
Za przesądzającą w sprawie organ uznał jednak okoliczność, że z materiału dowodowego nie wynika, iżby teren spełniał pozostałe przesłanki, określone w lit. a, lit. b i lit. c art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. W szczególności, poza wszelkim sporem jest, że właściciele gruntu nie prowadzili gospodarki leśnej, zajmując się innym rodzajem działalności – nie związanej z produkcją drewna w lasach.
Stowarzyszenie P. z siedzibą w B. zaskarżyło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:
- art. 3 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że według tego przepisu lasem jest grunt, o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym
- lub przejściowo jej pozbawiony i dodatkowo spełniający jedną z przesłanek określonych w art. 3 pkt. 1 lit. a - c ustawy o lasach;
- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie stanowiłoby naruszenie zasady związania organu oceną prawną sądu;
- art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i brak odniesienia się do ortofotomap powołanych jako dowody przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie fragmentarycznie zebranego materiału dowodowego.
Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o nakazanie organowi administracji wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. i stwierdzenie nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1109/15 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r.
Sąd stwierdził, że organ administracji naruszył art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wywiódł, że Kolegium nie zastosowało się do wiążących je wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Wskazał, że powinnością organu administracji było przede wszystkim ustalenie charakteru gruntu, na którym rosły drzewa objęte zgodą na ich usunięcie. Zaznaczył przy tym, że zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., zapisy w ewidencji gruntów mają miarodajny charakter, jednakże w sytuacji stwierdzenia rozbieżności tych zapisów ze stanem rzeczywistym (w rozumieniu definicji lasu zawartej w art. 3 ust 1 ustawy o lasach) decydujące znaczenie miał rzeczywisty stan gruntu.
Sąd dokonał następnie wykładni art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach i jako błędne ocenił stanowisko organu administracji, że w świetle wskazanego przepisu ustawy o lasach, lasem jest grunt, który - po pierwsze - jest pokryty roślinnością leśną na powierzchni co najmniej 0,10 ha, i który - po drugie - jest przeznaczony do produkcji leśnej. Powołując się w tym zakresie na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. IV CSK 353/08 i z dnia z dnia 20 września 2012 r. IV CSK 41/12, a także na wybrane orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że lasem jest zawsze grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, a także grunt tej roślinności pozbawiony, jeżeli jest przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowi rezerwat przyrody, czy też wchodzi w skład parku narodowego, albo też jest wpisany do rejestru zabytków. Dodatkowe kryteria, wskazane w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach, dotyczą bowiem gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha, przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane, o ile spełniają te kryteria.
Sąd wywiódł dalej, że decydujące znaczenie dla określenia, czy przedmiotowy grunt miał charakter leśny, miało ustalenie, czy obszar objęty zezwoleniem na usunięcie drzew (o powierzchni jak wynika z zapisów ewidencyjnych znacznie przekraczającej 0,10 ha), był pokryty roślinnością leśną. Sąd stwierdził, że z zapisów ewidencyjnych wynika, iż działka nr [...] to lasy, grunt leśny i łąki trwałe, natomiast działka nr [...] to grunty zadrzewione i łąki trwałe. Zapisy w ewidencji gruntów, zgodnie z zaleceniami Sądu, nie miały znaczenia decydującego, ale nie były też bez znaczenia. Skoro zatem z zapisów tych wynika, że grunty te, to w przeważających częściach lasy, grunty leśne oraz zadrzewione, to tylko ustalenie przez organ, iż pomimo tych zapisów grunty te w istocie lasem nie były, bo nie pokrywała ich roślinność leśna na powierzchni co najmniej 0.10 ha, pozwalałby organowi uznać, iż decyzję w sprawie wycinki drzew wydał organ właściwy. Jak skonstatował Sąd, ustaleń takich jednakże w sprawie brak.
Sąd stwierdził następnie, że dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy nie wydaje się zresztą - w stosunku do działek nr [...] i nr [...]- nadmiernie utrudnione. Skoro strona skarżąca była w stanie przedstawić ortofoomapy z okresu przed dokonaniem wycinki, na których w sposób jednoznaczny można ustalić sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, nie ma przeszkód, aby dowody w tym zakresie pozyskał organ administracji. Sąd stwierdził, że organ administracji mógł pozyskać także inne dowody, jak np. zdjęcia lotnicze z okresu przed wydaniem decyzji Burmistrza [...], pozwalające ustalić wszelkie elementy stanu faktycznego, niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zarzucił wreszcie, że organ, rozpoznając ponownie sprawę po wniosku złożonym przez stronę skarżącą, nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych przez nią ortofotomap, wykazujących zagospodarowanie przedmiotowych działek.
Tym samym, jako Sąd skonstatował, Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.
S. R. wywiódł skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1109/15. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucił:
- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że grunty składające się na działki nr[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w R, mogły być lasami w chwili dokonania wycięcia drzew;
- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji wyczerpujących ustaleń dotyczących charakteru zadrzewienia działek nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w R;
- art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji nie zastosował się do wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11.
Podnosząc powyższe zarzuty, S. R. wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;
- ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi;
- oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Stowarzyszenie P. w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wywiodło, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiada prawu, a jego uzasadnienie jest spójne i logiczne.
Na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. strony podtrzymały stanowiska przedstawione w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 153 P.p.s.a.
Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Pod pojęciem "oceny prawnej" należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09 i z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11).
W wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, którym rozpoznano skargi A. R. na pięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pięciu decyzji Burmistrza [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził ocenę prawną, co do zastosowania art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji Burmistrza [...]) w zw. z art. 3 oraz art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.).
Ocena ta doprowadziła Sąd do następujących ustaleń:
- charakter stwierdzonych w decyzji Burmistrza [...] wad nie pozwala na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rodzaj i waga stwierdzonych naruszeń nie przybrały postaci kwalifikowanej obrazy przepisów prawa;
- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], nie powinno ograniczyć się tylko do jednej z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zobligowane było do dokonania weryfikacji, czy oceniana decyzja Burmistrza [...] nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w treści tego przepisu;
- dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie wskazanych, konkretnych okazów drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna. Organy administracji publicznej wskazane w ustawie o lasach nie mają kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie usunięcia drzew, a wycinanie drzewostanu polegające na pozyskiwaniu drewna odbywa się na podstawie planów urządzania lasów, bądź decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej.
Przywołana ocena prawna skutkowała wskazaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w powołanym wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, na konieczność ustalenia, czy grunt, na którym rosły będące przedmiotem kwestionowanej decyzji drzewa, nie był lasem. Sąd wskazał przy tym na potrzebę zastosowania dostępnych środków dowodowych i podkreślił, że podstawą ustalenia charakteru gruntu, na którym rosną przeznaczone do usunięcia drzewa, nalży uczynić nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu. Zaznaczył, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym - tak jak mogło to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia P. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11. Sąd drugiej instancji przesądził w uzasadnieniu powołanego orzeczenia m.in., że przesłanki wydania zgody na wycięcie drzew były spełnione i kategorycznie stwierdził, że decyzja Burmistrza [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ wydając decyzję o zgodzie na wycięcie drzew i odstąpieniu od naliczenia opłaty wskazał okoliczności, które zgodnie z obowiązującą w dacie orzekania regulacją materialno – prawną dawały podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Sąd drugiej instancji ocenił, że przesłanki wydania zgody na wycinkę drzew były spełnione w realiach ówcześnie obowiązujących przepisów. Oddalając skargę kasacyjną podkreślono, że oczywistym naruszeniem nie jest takie, które wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.
Mając na względzie argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 11 lipca 2008 r., II OSK 831/07).
Powyższe pozwala na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zastosowało się oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11, w części w jakiej nie zostały one podważone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2013 r.
Organ administracji przeanalizował bowiem ponownie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy w celu ustalenia, czy wnioskowane do wycięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem i zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku, wziął pod uwagę nie tylko informacje ujawnione w ewidencji gruntów. Zgodnie ze wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Kolegium uwzględniło konieczność wyjaśnienia ewentualnej rozbieżności pomiędzy danymi ewidencyjnymi, a faktycznym stanem gruntu. Odwołując się do definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach, za zasadne uznało więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskowane do usunięcia drzewa rosły na terenie pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawionym, i czy tworzyły zawarta powierzchnię 0,10 ha.
Analiza dowodów doprowadziła Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do trafnej konstatacji o braku podstaw do stwierdzenia, że drzewa usunięte na podstawie decyzji Burmistrza [...]z dnia [...] kwietnia 2007 r. rosły na gruncie pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawionym, i że tworzyły zawartą powierzchnię 0,10 ha.
Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniwszy przywołane wyżej ustalenia organu administracji, poczynione po ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także informacje wynikające z ewidencji gruntów, jak również treść uzasadnienia poddanej kontroli w postępowaniu "nieważnościowym" decyzji Burmistrza [...], za chybione uznał twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skoro z zapisów ewidencyjnych wynika, iż grunty na dwóch z objętych tą decyzją działkach ewidencyjnych oznaczone były jako lasy, grunty leśne i łąki trwałe oraz grunty zadrzewione i łąki trwałe, to tylko ustalenie przez organ, że pomimo tych zapisów grunty te w istocie nie były lasem, pozwalałoby uznać, że decyzję w sprawie wycinki drzew wydał organ właściwy.
Należy zauważyć, że z uzasadnienia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. niedwuznacznie wynika, że organ administracji rozważył w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji kwestię charakteru objętych nią gruntów. Stwierdził, że działki, na których rosną wnioskowane do usunięcia drzewa w przeważającej większości - zgodnie z klasyfikacją gruntów - są oznaczone jako łąki trwałe. W przypadku działki w całości oznaczonej jako lasy i grunty leśne (nr [...]) S. R. wycofał wniosek zezwolenie na usunięcie drzew znajdujących się na tej działce. W odniesieniu natomiast do działek w części oznaczonych, jako lasy i grunty leśne (nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]), wnioskodawca oświadczył, że drzewa wskazane do usunięcia rosną na części oznaczonej wg klasyfikacji gruntów, jako łąki trwałe. Jak również wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej ustalono, że drzewa były rozmieszczone nierównomiernie – część z nic rosła w skupiskach nie rokujących szans na prawidłowy rozwój.
Uwzględniając powyższe, trzeba podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie stwarza prawną możliwość oceny, czy istnieje co najmniej jedna z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., to fakt ten ma znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego. Zastosowania sankcji nieważności nie można więc wyprowadzić z odmiennej mocy dowodowej dowodów, na których organ orzekający w sprawie w trybie "zwykłym" oparł ustalenia stanu faktycznego. Oparcie bowiem stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 363/10).
Skoro zatem organ prowadzący postępowanie w trybie "zwykłym" ustalił na podstawie ewidencji gruntów, oświadczenia wnioskodawcy oraz wizji lokalnej, że drzewa objęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia nie znajdowały się w lesie, a inne zgromadzone w toku postępowania dowody nie dawały podstawy do stwierdzenia w postpowaniu "nieważnościowym", że ustalenie to było oczywiście sprzeczne z rzeczywistym stenem rzeczy, to nie można wymagać od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], aby ustaliło, iż grunty na wskazanych przez Sąd działkach ewidencyjnych w istocie nie były lasem.
Zauważając, że wątpliwości Sądu pierwszej instancji wzbudził charakter gruntów na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], należy także stwierdzić, że działka oznaczona nr [...] w ogóle nie była objęta wnioskiem A. R. i S. R. oraz kontrolowaną decyzją Burmistrza [...], zaś działka oznaczona nr [...] stanowiła wg ewidencji w części grunty zadrzewione (0,1863 ha)
- a nie las, zaś w części łąki trwałe (0,2519 ha). Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że wedle zapisów w ewidencji grunty "te", to w przeważających częściach lasy, nie sprecyzował, czy odnosi to twierdzenie tylko do wymienionych wyżej dwóch działek ewidencyjnych, czy do wszystkich działek objętych wnioskiem. W obu jednak przypadkach twierdzenie to nie jest prawdziwe.
Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., nie wykonało wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11 oraz nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrało i nie rozpatrzyło w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, jak również nie dokonało prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego.
Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym, co do charakteru gruntu, decydujący jest rzeczywisty stan rzeczy, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, że w rozpatrzonej przez nie sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, iż drzewa, na których wycięcie udzielono zezwolenia decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znajdowały się lesie. Jak wynika z uzasadnienia rzeczonej decyzji, organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym oparł się nie tylko na danych z ewidencji gruntów, ale także na oświadczeniu wnioskodawcy i wizji lokalnej. Kolegium dokonało analizy materiału dowodowego sprawy, w granicach dopuszczalnych w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, dochodząc do trafnego wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wnioskowane do wycięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem. Prowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie niż ten, który pozwolił Burmistrzowi [...] na ustalenie, że przedmiotowe grunty nie były lasem lub oparcie sankcji nieważności o odmienną moc dowodową zgromadzonych w toku postępowania dowodów, skutkowałoby naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.).
W postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nie doszło zatem do naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dlatego oba postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się zasadne.
Sąd pierwszej instancji dokonał też błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela rozumienia powołanego przepisu, które przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można się bowiem zgodzić z twierdzeniem, że warunki określone w nim w lit. a, lit. b i lit. c odnoszą się wyłącznie do gruntów przejściowo pozbawionych roślinności. Przywołane na poparcie tego stanowiska poglądy Sądu Najwyższego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych są sprzeczne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela także Sąd w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z nim, dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest, czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c) ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11).
W świetle powyższego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, decydujące dla określenia, czy przedmiotowy grunt miał charakter leśny, było nie tylko ustalenie, czy miał on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne), oraz czy był pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także, czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia).
Ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał odmiennej od akceptowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, to poza zakresem jego kontroli pozostała prawidłowość stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że poza wszelkim sporem jest, iż właściciele gruntu nie prowadzili gospodarki leśnej, zajmując się innym rodzajem działalności (niezwiązanej z produkcją drewna w lasach), oraz że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, iż teren, na którym rosły wycięte drzewa, spełniał pozostałe przesłanki, określone w lit. b i lit. c punktu 1 artykułu 3 ustawy o lasach.
Niemniej jednak należało przyjąć, że istota sprawy została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak bowiem wyżej wywiedziono, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w granicach dopuszczalnych w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonało prawidłowej analizy materiału dowodowego sprawy, wyprowadzając trafny wniosek, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że inaczej niż ustalił Burmistrz [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., objęte tą decyzją drzewa rosły na gruncie będącym lasem. Decyzja została więc wydana przez właściwy organ. Nie została również podjęta bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co kategorycznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1445/12. Nie ma też podstaw, aby podważyć ustalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. jest dotknięta jakąkolwiek inną wadą, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.