Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 686/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 725/23 odrzucił skargę M. Z. - W. na uchwałę Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia odwołania M. Z. - W. ze stanowiska zastępcy dyrektora Muzeum [...] w [...] i zwrócił skarżącej uiszczony przez nią wpis od skargi.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że w jego ocenie zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Podniósł, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.2022.2094 t.j.) do zadań Zarządu Województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z kolei w myśl art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U.2020.194 t.j. dalej: u.o.p.d.k.) dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Stosownie do treści art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Statut instytucji kultury może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania (art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k.). Zdaniem Sądu z przepisów tych wynika, że jednoznacznie przesądzona została kwestia pracowniczego charakteru sprawy związanej z odwołaniem dyrektora instytucji kultury. Sąd w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2250/11, w którym NSA wskazał, że powołanie w rozumieniu Kodeksu pracy jest zawsze na jakieś stanowisko, natomiast pozbawienie pracownika, zatrudnionego na podstawie powołania, tego stanowiska, jest równoznaczne z odwołaniem go i akt odwołujący jest równoznaczny z wypowiedzeniem stosunku pracy. Przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewidują innej formy zatrudnienia niż powołanie na stanowisko dyrektora. Zaskarżona uchwała organu o uzgodnieniu odwołania ze stanowiska zastępcy dyrektora instytucji kultury, musi być traktowana jako element stosunku z zakresu prawa pracy. Tym samym uchwała ta nie ma w ocenie Sądu charakteru decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że odwołanie ze stanowiska podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego - sądu pracy. W rozpoznawanej sprawie brak jest zatem kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił skargę.

Skargą kasacyjną M. Z. - W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię (w uzasadnieniu) i w konsekwencji pominięcie, że jedną z wymienionych w tym przepisie ustaw szczególnych, które podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne jest właśnie ustawa o samorządzie województwa, gdzie wskazany jest właśnie art. 90 ust. 1 tej ustawy, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie: § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
2. art. 2 i 7 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że każdy organ władzy publicznej, w tym także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ma obowiązek działać na podstawie wszystkich przepisów prawa, a nie tylko przepisów p.p.s.a: jeżeli wolą ustawodawcy jest, aby Sąd administracyjny rozpatrywał skargi na działalnie organów samorządu województwa na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa to nawet jeżeli WSA w Poznaniu nie uznał swoich kompetencji do rozpatrywania skargi na uchwałę Zarządu Województwa Wielkopolskiego na podstawie p.p.s.a. to i tak powinien ją rozpatrzyć na podstawie innych obowiązujących przepisów, w tym przypadku na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa;
3. art. 90 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że sprawa objęta skargą nie wchodzi w zakres regulacji prawa administracyjnego, a co za tym idzie sądem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Sąd pracy, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego;
4. art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. w zw. z § 13 ust. 2 Statutu poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wymienione w nim przesłanki odwołania ze stanowiska zastępcy dyrektora zostały spełnione podczas, gdy przesłanki dotyczyły odwołania nie dyrektora lecz zastępcy dyrektora, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia również art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k.;
5. art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że powołane przepisy dotyczą odwołania dyrektora instytucji kultury, a nie odwołania zastępcy dyrektora, co w efekcie doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy;
6. art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. poprzez pominięcie, że zaskarżona uchwała została wydana bez przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego i pominięcie istotnego faktu, że wyrażona uchwałą Zarządu Województwa Wielkopolskiego akceptacja odwołania skarżącej ze stanowiska zastępcy dyrektora Muzeum została dokonana na podstawie nieprawdziwych przesłanek, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sposób dowolny.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej i uznanie, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego;
2. art. 5 ust. 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowa uchwała należy do spraw z zakresu prawa pracy, podczas gdy skargi na uchwały Zarządu Województwa są sprawami z zakresu prawa administracyjnego i jako takie podlegają kontroli sądów administracyjnych;
3. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać rozpoznana.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Sąd ten trafnie bowiem przyjął, że zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 5 ust. 2 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 5 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Analiza art. 3 § 2 i art. 5 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna przy łącznym spełnieniu warunków w nich wskazanych. Artykuł 5 p.p.s.a. zawiera wyliczenie kategorii spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wyjątków dotyczy wszystkich kategorii spraw, które - w braku takiego wyłączenia - mogłyby być wnoszone w określonych w tym przepisie sprawach. Przepis art. 5 pkt 2 p.p.s.a. stanowi podstawę wyłączenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sprawach dotyczących aktów administracyjnych wewnętrznych, a więc aktów kierowanych do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów pozostających w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, wyd. VI, publ. WK 2016, komentarz do art. 5). Zaskarżona uchwała w przedmiocie uzgodnienia odwołania M. Z. - W. ze stanowiska zastępcy dyrektora Muzeum [...] w [...] stanowi natomiast akt o takim właśnie charakterze. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że została ona podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k. Zgodnie z ww. art. 41 ust. 2 pkt 6, do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Muzeum [...] w [...] niewątpliwie stanowi jednostkę organizacyjną województwa wielkopolskiego. Art. 15 u.o.p.d.k. normuje natomiast sposób powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury odsyłając w tej kwestii w zakresie nieuregulowanym w ww. ustawie do przepisów art. 68-72 Kodeksu pracy (ust.

7. i jednocześnie przewidując w ust. 8 tego przepisu możliwość utworzenia stanowisk zastępców dyrektora. Słusznie w tych okolicznościach uznano w zaskarżonym postanowieniu, że zestawienie powyższych przepisów świadczy o pracowniczym charakterze sprawy, w której podjęto zaskarżoną uchwałę skierowaną do podmiotu pozostającego w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe powodowało po stronie Sądu pierwszej instancji konieczność odrzucenia skargi na przedmiotową uchwałę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako wniesionej w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego.

Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty związane z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie ww. przepisu może być tylko akt prawa miejscowego. Wskazuje na to nie tylko literalna wykładnia ww. przepisu, ale także jego umiejscowienie w rozdziale 8 "Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa". Przepis powyższy jest odmiennie sformułowany od analogicznych przepisów ustaw samorządowych, dopuszczających skargę na "uchwały i zarządzenia" (zob. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), względnie tylko uchwały organów samorządu terytorialnego (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). W konsekwencji art. 90 ustawy o samorządzie województwa nie może być wykładany tak samo, jak odmiennie sformułowane przepisy pozostałych ustaw samorządowych i stanowić podstawy zaskarżenia aktów podjętych przez organy samorządu wojewódzkiego w sferze wewnętrznej. Ograniczenie w zakresie przedmiotu zaskarżenia do aktów o charakterze prawa miejscowego powoduje, iż na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie jest dopuszczalne zaskarżenie uchwał i zarządzeń niemających tego charakteru, będących wyłącznie aktem prawa wewnętrznego. Uchwała w przedmiocie uzgodnienia odwołania zastępcy dyrektora Muzeum [...] w [...] jest takim właśnie aktem wydanym w sferze wewnętrznej administracji. Nie wywołuje ona skutków prawnych wobec jednostek pozostających poza sferą organizacji administracji samorządowej, nie stanowiąc podstawy prawnej do wydania wobec osób fizycznych i innych podmiotów rozstrzygnięć wkraczających w sferę ich praw oraz obowiązków. W konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego przesądza o bezzasadności zarzutów powiązanych w skardze kasacyjnej z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Końcowo zauważyć należało, że stwierdzenie w niniejszej sprawie braku kognicji do dokonania kontroli spornej uchwały uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek jego kontroli przez sąd administracyjny. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej uchwały przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie mogły odnieść zamierzonego przez autora tej skargi skutku.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Sąd uznał, że nie było podstaw do jego uwzględnienia, stąd postanowienie zawarte w pkt 2 sentencji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.

Natomiast odnośnie wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.