Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. i A. M., stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2003 r., jak również nieważność decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2002 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia 5 grudnia 2001 r. i z dnia 9 stycznia 2001 r.
W uzasadnieniu Sąd podał, iż decyzją z dnia 9 stycznia 2001 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O., działając na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał A. i M. G. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: inwentaryzacji architektoniczno-konstrukcyjnej z orzeczeniem technicznym stanu istniejącego, pomiaru geodezyjnego powykonawczego i projektu technicznego docelowego. Wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło w związku z wydaniem decyzji z dnia 3 stycznia 2001 r. Kolejną decyzją z dnia 5 grudnia 2001 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. A. w O. Decyzja ta została zaskarżona w trybie instancyjnym, po czym w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymana w mocy decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2002 r.
Następnie decyzja ta była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, kontrolującego jej zgodność z prawem w świetle przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, organ nadzoru – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, podzielając pogląd organów nadzoru budowlanego, iż po wykonaniu obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 k.p.a. właściwy organ jest zobligowany do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Podnoszony w kontrolowanych decyzjach fakt wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, na której była prowadzona inwestycja nie może mieć wpływu na decyzje organów nadzoru budowlanego, ponieważ orzeczenie o obowiązkach legalizacyjnych było wydawane na podstawie dokumentów znajdujących się w obrocie przed wydaniem decyzji.
Przy przebiegu zaś granicy istniejącej przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego zostały zachowane odległości ściany budynku z otworami okiennymi od granicy z sąsiednimi działkami zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r.
Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyli A. i A. M., zarzucając, iż wykonanie nałożonych przez inwestora obowiązków nie doprowadziło budowy do stanu zgodnego z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, stwierdzając, że decyzja z dnia 9 stycznia 2001 r. nakładająca na inwestora obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego powinien zobowiązać inwestora do wykonania konkretnych czynności faktycznych, a nie jak uczyniono w badanej decyzji, do dostarczenia inwentaryzacji architektoniczno-konstrukcyjnej z orzeczeniem technicznym istniejącego i projektu technicznego docelowego. Podstawą prawną do żądania powyższej dokumentacji może być wyłącznie art. 81c pkt 2 ustawy, przy czym dopiero po zbadaniu, czy dokumentacja jest prawidłowa, można przystąpić do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Sąd I instancji nie podzielił także poglądu o braku jakiegokolwiek wpływu decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia 22 sierpnia 2001 r. na postępowanie legalizacyjne. Wprawdzie rozgraniczenie pozostaje poza sferą regulacji Przepisów Prawa budowlanego i poza zakresem kompetencji organów administracji rządowej, jednak nie oznacza to, że fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Decyzja o rozgraniczeniu stanowi bowiem dowód w sprawie i należy ją ocenić w trybie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania – A. i M. G. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o merytoryczne rozpoznania skargi i jej uwzględnienie. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim Sąd uznał, że zobowiązanie do wykonania czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności ze skutkami określonymi w ust. 2, wymagało również uwzględnienia postępowania rozgraniczeniowego. Brak ten nie powinien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Zarzucono także naruszenie przepisu art. 5 ustęp 2 lit. b ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zostały naruszone interesy osób trzecich w zakresie dopływu światła dziennego, co w świetle dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie ma, zdaniem strony skarżącej miejsca.
Niezależnie od tego zarzucono naruszenie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), jako że regulacja ta i zarzut skarżących nie dotyczy przedmiotu sporu. Inwestorzy zachowali wymogi powyższego rozporządzenia, natomiast decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia 22 sierpnia 2001 r. nie obligowała do zawieszenia postępowania legalizacyjnego.
W ocenie wnoszących skargę kasacyjną zaskarżony wyrok narusza także przepis art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagają wyłącznie wrysowania w mapę linii rozgraniczających teren inwestycji a inne przepisy nie uzależniają możliwości prowadzenia robót od rozstrzygnięcia w zakresie rozgraniczenia nieruchomości. Ustawodawca wyraźnie określił - podkreśla strona skarżąca - że rozgraniczenie gruntów i spór co do tego, nie należą do sfery regulacji Prawa budowlanego i pozostają poza zakresem kompetencji organów administracji rządowej, zatem organy administracyjne mogą w tej mierze pełnić wyłącznie funkcję mediacyjną.
Pismem z dnia 23 maja 2005 r. A. i A. M. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Ich zdaniem w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom wnoszących skargę kasacyjną, zachodzi rażące naruszenie prawa, jednakże nie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ale art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, o których mowa w § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać.
Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania,Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej,, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności zamierzonych skutków nie może odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy skarga kasacyjna przepisów tych nie wskazuje, a Sąd nie może – w myśl tego co powiedziano wyżej – zarzutów tych domniemywać. Jeżeli tak to do oceny pozostają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu wówczas obowiązującym (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji, orzekający w sprawie poprawnie zinterpretował ww. przepis art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten zarówno w aktualnym jak i poprzednio obowiązującym brzmieniu rzeczywiście nie tworzy podstawy do żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen, a taką właśnie treść miała zakwestionowana przez sąd pierwszej instancji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia 9 stycznia 2001 r., zamiast nakładać na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.
Jeżeli tak to nie można podzielić poglądu, że w konsekwencji tego, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w związku z wykonaniem obowiązków o innym charakterze, nakładanych w innym trybie, w oparciu o inną podstawę prawną (postanowieniem na podstawie art. 81c Prawa budowlanego). Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji zakwestionował rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 8 lutego 2002 r. utrzymujące w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z dnia 5 grudnia 2001 r., udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego inwestorów i korzystając z uprawnień wynikających z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyeliminował z obrotu prawnego zarówno decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2003 r. i 30 czerwca 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia udzielającego inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przedmiotowego budynku, tj. przywołanych wyżej decyzji organów nadzoru budowlanego z dnia 8 lutego 2002 r., 5 grudnia 2001 r. oraz 9 stycznia 2001 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji zakwestionował decyzje organów nadzoru budowlanego głównie z ww. powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa wobec nałożenia na inwestora obowiązków nie znajdujących podstawy w brzmieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ubocznie jedynie zaznaczając, iż nie podziela poglądu o braku jakiegokolwiek wpływu decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na postępowanie legalizacyjne, zobowiązując organy do potraktowania tej decyzji jako dowodu w sprawie i oceny w trybie art. 77 Kpa.
W konsekwencji skarżonego wyroku postępowanie legalizacyjne wraca do punktu wyjścia powodując, iż na znaczeniu tracą zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów art. 5 Prawa budowlanego, § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10, poz. 46 ze zm.) oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), jako że kwestie objęte regulacjami tych przepisów będą mogły być ponownie oceniane.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.