Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Sz 1047/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K., Kolegium) z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od SKO w K. na rzecz skarżącego M. J. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim Kolegium nie wskazało w uzasadnieniu decyzji, które przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone w postępowaniu przed organem I instancji, w jaki sposób naruszenie tych przepisów wpłynęło na wynik sprawy i dlaczego spowodowało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ II instancji nie wskazał również wyraźnie, jakie konkretnie ustalenia nie zostały poczynione przez organ I instancji w związku z naruszeniem przepisów postępowania, a są niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a przede wszystkim nie uzasadnił, z jakich przyczyn nie mógł dokonać tych ustaleń samodzielnie w trybie art. 136 k.p.a.
Według Sądu I instancji, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazuje wyłącznie wady proceduralne i określa, w jakim zakresie, w części lub całości, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, już bez merytorycznej oceny sprawy, w tym zasadności zastosowania danego przepisu prawa materialnego i jego wykładni.
Sąd I instancji uznał, że organ II instancji nie uzasadnił w sposób wystarczający i prawidłowy, że postępowanie odwoławcze należało zakończyć w sposób kasacyjny, a tym samym nie wykazał podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co świadczy o naruszeniu ww. przepisu, a w konsekwencji stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności art. 15 k.p.a. i zasad postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej L. N. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 2 i 6 w zw. z art. 64a, art. 64b § 1, art. 64c § 1 i art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca) przez przyjęcie i rozpatrzenie skargi która podlegała odrzuceniu, ponieważ od decyzji kasacyjnej organu II instancji stronie przysługiwał sprzeciw.
Zarzucając powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o:
- 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a,
- 2. Rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.
- 3. Zasądzenie kosztów postępowania, na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu [...] czerwca 2017 r. SKO w K. wydało decyzję uchylającą decyzję Wójta Gminy P. z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przedmiotowa decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.).
Skargę na ww. decyzję SKO wniósł M. S. Skarga wpłynęła do organu [...] sierpnia 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa nowelizująca, zmieniająca przepisy p.p.s.a. między innymi poprzez dodanie w Dziale III p.p.s.a. rozdziału 3a - Sprzeciw od decyzji. Zgodnie z nowym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tj. od decyzji kasacyjnej organu II instancji), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie wszczęte sprzeciwem cechuje przyspieszony i uproszczony przebieg: sprzeciw wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.), rozpatruje się go co do zasady na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).
Sąd rozpatrując sprzeciw, analizuje jedynie czy organ uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej w świetle art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a, p.p.s.a.). W postępowaniu tym nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, a contrario, do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej należy stosować przepisy p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym.
Według skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie decyzja organu II instancji została wydana [...] czerwca 2017 r. a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Wobec powyższego niepodważalne jest, że postępowanie przed sądem administracyjnym zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a tym samym stosować należy w nim przepisy p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. W związku z tym od decyzji kasacyjnej SKO w K. skarżącemu przysługiwał sprzeciw, a nie skarga.
Oznacza to, że w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Fakt błędnego pouczenia zawartego w decyzji SKO z [...] czerwca 2017 r. nie rzutuje na ocenę dopuszczalności złożonej skargi. W niniejszej sprawie istotny jest również fakt, że skargę złożył w imieniu M. S. profesjonalny pełnomocnik.
M. J. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o: "1.odrzucenie skargi, ze względu na to, że wniosła ją osoba, która nie ma już statusu strony postępowania.
- 2. W przypadku nie odrzucenia skargi, stosownie do wniosku w pkt 1, o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, jako bezzasadnej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Istota zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 2 i 6 w zw. z art. 64a, art. 64b § 1, art. 64c § 1 i art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Powyższe zarzuty zamknięte zostały w ramy tezy skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którą Sąd I instancji błędnie przyjął i rozpatrzył skargę M. J. S., która według skarżącego kasacyjnie podlegała odrzuceniu, ponieważ od decyzji kasacyjnej organu II instancji stronie przysługiwał sprzeciw.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w związku z tym, że w dniu 1 czerwca 2017 weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnie zakwalifikował pismo procesowe z [...] sierpnia 2017 r. M. J. S., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jako skargę.
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po 1 czerwca 2017 r.
Według art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po terminie do jej wniesienia postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji powinien stwierdzić, że od decyzji SKO w K. z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przysługiwać powinien sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie jak błędnie pouczył organ odwoławczy – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Sprzeciw powinien zostać złożony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 p.p.s.a.
O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 18 ustawy nowelizującej weszła ona w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym mają zastosowanie wyłącznie do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W związku z powyższym od decyzji SKO w K. z [...] czerwca 2017 r. przysługiwał sprzeciw.
Z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja została doręczona skarżącemu [...] lipca 2017 r., stąd termin do wniesienia sprzeciwu od decyzji upływał [...] lipca 2017 r. Skarga od decyzji SKO w K. została natomiast wniesiona [...] sierpnia 2017 r., a więc po upływie terminu przewidzianego dla sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonej decyzji na str. 13 organ odwoławczy błędnie pouczył stronę o możliwości wniesienia skargi i trzydziestodniowym terminie do jej wniesienia.
Powyższa okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s 621). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego.
Odmienna wykładnia prowadziłaby do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Reasumując, skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. postanowienie NSA z 26 października 2017 r., sygn. II OZ 1206/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Wyjaśnić należy, że o skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.
W tym kontekście podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wyznaczenie zakresu kontroli instancyjnej poprzez precyzyjne wskazanie, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.
Z punktu widzenia przedstawionych uwag, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania jest niezasadny.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.